مروری بر تقسیمات کشوری ایران از ابتدا تا کنون

نسیم‌آنلاین؛ منصور سمیعی: تقسیمات کشوری در هر سرزمین از اهمیت به سزایی برخوردار است. این محدوده‌بندی در مناطق مختلف، از طریق استقرار مرزهای قراردادی صورت می‌گیرد و نوعی سازماندهی برای تسهیل اعمال حاکمیت دولت‌ها محسوب می‌شود. این تقسیمات از دو وجه، حائز اهمیت هستند:

1. سازماندهی مدیریت سرزمین
2. نحوه استفاده از این سازماندهی به عنوان ابزاری در دست دولت‌ها

در ایران، تقسیمات کشوری در ادوار مختلف از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده و میزان توفیق در اداره سرزمین، ارتباط کاملی با چگونگی اعتبار سلسله‌های حکومتی و جایگاه آنها، وحدت ملی و دلبستگی ملت به حکومت و  در مجموع، میزان اقتدار سیاسی حکومت مرکزی داشته است. در این گزارش، با بررسی مقاله «مروری بر تاریخچه و سیر تحولات تقسیمات کشوری در ایران؛ دکتر زهرا احمدی‌پور» به سیر تاریخی تقسیمات کشوری در ایران خواهیم پرداخت.

تقسیمات کشوری از ابتدا

نخستین تقسیمات کشوری در ایران، در زمان داریوش اول هخامنش اتفاق افتاد. در آن زمان، قلمرو هخامنشیان، سرزمین وسیعی را که امروز، خاورمیانه، خاور نزدیک و آسیای مرکزی خوانده می‌شود، شامل می‌شد. بر اساس کتیبه نقش رستم، داریوش این سرزمین را بر اساس ملاحظات قومی-نژادی به 30 قسمت تقسیم کرده و برای اداره هرکدام نیز، یک والی و فرمانروا انتخاب کرده بود؛ به هر قسمت از این تقسیمات، ساتراپ گفته می‌شد. هر یک از این قسمت‌ها در واقع حکم یک ایالت را داشتند، چنان که شاهان هخامنشی، مخصوصاً داریوش، ایالت پارس را یک قلمرو سلطنتی می‌شمردند و اهالی آن از پرداخت مالیات معاف بودند. تعداد این ایالت‌ها هیچ‌گاه ثابت نبوده و بسته به پیروزی‌ها و فتوحات سرزمینی، تغییر کرده است. همچنین این ایالت‌ها اغلب در امور اقتصادی و اجتماعی خودمختار بودند. آنچه در دوران هخامنشی در مورد تقسیمات کشوری صورت می‌گرفت، عملاً در سلسله‌های بعدی دنبال شد و امر تقسیمات کشوری جهت آرامش داخلی همواره مورد توجه جدی بود.

در دوره سلوکی‌ها که وسعت سرزمینی آن به اندازه هخامنشیان نبود نیز، کشور دارای تقسیمات مشابهی بود و به 72 ساتراپ تقسیم می‌شد. در زمان اشکانیان نیز نشانه‌هایی از تقسیمات کشوری به چشم می‌خورد. با این تفاوت که در قلمرو حکومت اشکانیان، دو نوع ایالت وجود داشت:

1. یک دسته تابع پارت‌ها یا اشکانیان بودند اما والی نداشتند و به جای آن، پادشاه برگزیده شاهان اشکانی حکومت می‌کرد
2. دسته دیگر که از ایالات پارت‌ها به شمار می‌رفتند و مستقیماً تابع حکومت مرکزی بودند و توسط والی اداره می‌شدند

در زمان ساسانیان، ابتدا تقسیمات کشوری مانند دوران قبل بود، اما چون ساسانیان تقسیمات قبلی را در زمینه اصلاحات مسائل خارجی، خصوصاً مسائل نظامی، و مرکزیت فوق‌العاده شاه کافی نمی‌دانستند، در تقسیمات کشوری تجدیدنظر کردند. در دوره خسرو انوشیروان اول، کشور به 4 استان یا بخش بزرگ به نام پاذوکس تقسیم شد. استان خورآسان، استان خوروران، استان اواختر و استان نیمروز. هریک از این چهار استان نیز حاکمی متمایز داشتند. این نوع تقسیم‌بندی، بیشتر جنبه نظامی و جلوگیری از تعرض دشمن و حفظ آرامش در مرزهای موردنظر بود.

از دوران سقوط ساسانیان تا تشکیل دولت صفویه، تقسیمات ایران پیوسته دست‌خوش تغییر و تحول بوده و همراه با جنگ‌ها، غلبه‌ها یا شکست‌ها تغییر پیدا می‌کردند. حمدالله مستوفی در خصوص تقسیمات کشوری دوران مغول، معتقد است که ایران به 20 بخش تقسیم شده است. وی همچنین اذعان دارد که ایران در دوران صفوی به 4 والی‌نشین و 13 بیگلربیگی تقسیم شده بود که حدود قلمرو بیگلربیگی‌ها، کوچک‌تر از والیان و حدود همان ایالات و ولایات بود. بعد از صفویه، به ندرت در ایران تقسیمات کشوری جدیدی صورت گرفت و حکومت‌های بعدی نظیر افشاریه، زندیه و حتی قاجاریه، اغلب کار خود را به روال گذشته انجام می‌دادند.

از اواخر عهد قاجار تا نهضت مشروطه، مقررات ثابت و مدونی برای تقسیمات کشوری وجود نداشت. در سال 1324ه.ق، در اصل سوم متمم قانون اساسی در باب تقسیمات کشوری، این عبارت آمده است: حدود مملکت ایران و ایالات و ولایات و بلوکات آن تغییرپذیر نیست مگر به موجب قانون. یک سال پس از آن یعنی در سال 1325ه.ق، قانون تشکیل ایالات و ولایات به تصویب مجلس رسید که در ماده دوم آن، تقسیمات کشوری ایران به شرح زیر توصیف شده است:

ایالت: قسمتی از مملکت که دارای حکومت مرکزی است.

ولایت: قسمتی از مملکت و حاکم‌نشین جزء می‌باشد که دارای یک شهر حاکم‌نشین و توابع باشد؛ اعم از اینکه حکومت آن تابع پایتخت یا تابع مرکز ایالتی باشد.

مبدأ تقسیمات کشوری مدون در ایران معاصر

پس از نهضت مشروطه، اولین قانون تقسیمات کشوری تحت عنوان قانون ایالات و ولایات در 24 ذی‌قعده 1325ه.ق برابر با 1285ه.ش به تصویب رسید که بر اساس آن، کشور به 4 ایالت و 12 ولایت تقسیم می‌شد. ایالت‌های آذربایجان، کرمان و بلوچستان، فارس و بنادر، خراسان و سیستان؛ و همچنین ولایت‌های استرآباد، مازندران، گیلان، زنجان، کردستان، لرستان، کرمانشاهان، همدان، اصفهان، یزد، عراق، خوزستان و دارالخلافه تهران.  

پس از گذشت 31 سال از تصویب قانون مذکور، در سال 1316، قانون جدیدی برای تقسیمات کشوری مطرح و تصویب می‌شود. در آبان‌ ماه 1316، با توجه به محدوده‌بندی قانون تقسیمات کشوری، ابتدا کشور به 6 استانِ شمال غرب، غرب، شمال، جنوب، شمال شرق و مکران تقسیم شد که این محدوده‌بندی به علت نواقص متعدد، دوام چندانی نداشت و پس از دو ماه تغییر نمود. بعد از آن، ایران به 10 استان(در پایین ذکر شده)، 49 شهرستان و 29 بخش تقسیم شد.

استان یکم: شهرستان‌های زنجان، قزوین، ساوه، سلطان‌آباد(اراک)، رشت، شهسوار(تنکابن)

استان دوم: شهرستان‌های قم، کاشان، تهران، سمنان، ساری

استان سوم: شهرستان‌های تبریز و اردبیل

استان چهارم: شهرستان‌های خوی، رضاییه، مهاباد، مراغه، بیجار

استان پنجم: شهرستان‌های ایلام، شاه‌آباد، کرمانشاهان، سنندج، ملایر، همدان

استان ششم: شهرستان‌های خرم‌آباد، گلپایگان، اهواز، خرمشهر

استان هفتم: شهرستان‌های بهبهان، شیراز، بهشهر، فسا، آباده، لار

استان هشتم: شهرستان‌های کرمان، بم، بندرعباس، خاش، زابل

استان نهم: سبزوار، بیرجند، تربت‌حیدریه، مشهد، بجنورد، قوچان، جویمند(گناباد)

استان دهم: اصفهان و یزد.  

از سال 1316 تا 1325، تغییرات صورت گرفته محدود به ایجاد و تأسیس واحدهای تقسیمات کشوری به غیر از استان، شهرستان‌ها و بخش‌ها بوده و با انتزاع، الحاق و جابه‌جایی‌های استانی یا بین استانی همراه بوده است. به عنوان مثال، تأسیس شهرستان‌های نهاوند، محلات، بخش نراق و انتزاع و الحاق بخش خمین. همچنین روند تغییر اسامی شهرها نیز که پیش از این قانون نیز اجرا می‌شد، به قوت خود باقی ماند.

ادغام/ تفکیک؛ شروع تغییرات

از سال 1325 به بعد، با توجه به ضروریاتی، اقدام به تأسیس تعداد از استان‌های کشور می‌شود. از تاریخ 3/4/1325 استان‌های سوم و چهارم در هم ادغام و استان جدیدی به نام آذربایجان را تشکیل دادند. یک سال بعد نیز در سال 1326، شهر تهران که از توابع استان دوم بوده از آن جدا و به استان جدیدی تبدیل شد. همزمان با تشکیل استان‌های جدید، واحد جدیدی نیز در تقسیمات مطرح و از سال 1326، اقدام به تأسیس فرمانداری‌های کل می‌گردد. اولین فرمانداری کل در حوزه بلوچستان تشکیل شد که این فرمانداری کل از سه فرمانداری جزء که تحت نظر یک مأمور عالی‌رتبه به نام فرماندار کل(که هم‌ردیف با استاندار است) اداره می‌شد.

در 29 آذرماه 1333، فرمانداری‌های کل بنادر و جزایر خلیج فارس و بنادر و جزایر بحر عمان ایجاد گردید و بدین ترتیب، تعداد استان‌های کشور تا سال 1336(سال تأسیس استان سیستان و بلوچستان)، 10 استان بوده و پس از تشکیل استان سیستان و بلوچستان، به 11 استان و 2 فرمانداری کل تغییر می‌یابد. همچنین پس از گذشت حدود 12 سال از ادغام دو استان سوم و چهارم، در تاریخ 3/8/1337، استان آذربایجان دوباره به دو استان تفکیک شد و استان‌های سوم و چهارم تشکلی دوباره یافتند و سه روز بعد، طی مصوبه‌ای شهرستان‌های این دو استان به آنها اعلام شدند. در این سال همچنین، فرمانداری کل چهارمحال و بختیاری و استان کردستان نیز تأسیس شدند. 

تا سال 1339، به غیر از استان‌های جدیدالتأسیس، استان‌ها به همان نام‌های قبل(مطابق سال 1316) یعنی استان‌های یکم، دوم، سوم و... نام‌گذاری می‌شدند. از 21 اردیبهشت ماه سال 1339، با توجه به ماده 13 قانون وظایف و اختیارات استانداران قید گردیده که از تاریخ اجرای این قانون، استان‌ها به اسامی اصلی خود نامیده شده و دولت مکلف است با توجه به سوابق تاریخی، نام استان‌ها را تعیین و اعلام کند. از آن تاریخ، نام استان‌ها به اسامی زیر، تغییر پیدا کرد:

استان یکم: گیلان/ استان دوم: مازندران/ استان سوم: آذربایجان شرقی/ استان چهارم: آذربایجان غربی/ استان پنجم: کرمانشاه/ استان ششم: خوزستان/ استان هفتم: فارس/ استان هشتم: کرمان/ استان نهم: خراسان/ استان دهم: اصفهان. استان‌های سیستان و بلوچستان، تهران و کردستان نیز پیش از این دارای اسامی مشخص بودند.

در سال‌ 1340، تعداد دیگری از فرمانداری‌های کل، نظیر سمنان، همدان و لرستان تأسیس شدند. این روند تا سه سال بعد نیز ادامه‌دار بود و منجر به تشکیل فرمانداری‌های بویراحمد و کهکیلویه، ایلام و لرستان پشتکوه در سال‌های 42 و 43 شد.

با توجه به این تغییرات، ایران دارای 13 استان و 8 فرمانداری کل بود. سه سال بعد در سال 1346، فرمانداری‌های کل بنادر و جزایر خلیج فارس و بحر عمان، منحل و استان بنادر و جزایر و سواحل خلیج فارس و دریای عمان به مرکزیت بندرعباس، متشکل از شهرستان‌های بندرعباس، بندر بوشهر، بندرلنگه، برازجان و میناب تشکیل گردید. به همین ترتیب، فرمانداری‌هایی که در طول سال‌های پس از 1343 تشکیل شده بودند، اعم از همدان، لرستان، زنجان، چهارمحال و بختیاری، یزد و بوشهر در تاریخ 25 مهرماه 1352 به استانداری تبدیل شدند. همچنین در سال 53، فرمانداری کل ایلام و در سال 55، فرمانداری‌های کل سمنان و بویراحمد و کهکیلویه به استان تبدیل و نام استان ساحلی بنادر و جزایر خلیج فارس و دریای عمان به استان هرمزگان تغییر یافت. 

یک سال بعد، یعنی سال در سال 1356، مرکز استان مرکزی به اراک منتقل شد و امور شهرستان قزوین به زنجان واگذار و فرمانداری‌های تهران و کرج مستقیماً زیر نظر وزارت کشور اداره می‌شدند. در سال 1357(منتهی به انقلاب)، بار دیگر استان تهران متشکل از شهرستان‌های تهران، ری، شمیران، کرج و ورامین تشکیل و با تأسیس این استان، تعداد استانداری‌ها به عدد 24 رسید. به این ترتیب در سال 1357، کشور به 24 استان، 165 شهرستان و 474 بخش تقسیم شده بود.

تقسیمات کشوری پس از انقلاب

پس از پیروزی انقلاب و تا قبل از تهیه و تصویب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری(1362)، 31 شهرستان و 26 بخش جدید تأسیس شد. قانون مذکور در تاریخ 15/4/1362 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 20/4/1362 به تأیید شورای نگهبان رسیده و به دولت ابلاغ شد. به موجب این قانون، واحد تقسیمات اجرایی عبارت است از: دهستان/ بخش/ شهر/ شهرستان و استان. لازم به ذکر است که ماده 3 این قانون مربوط به شناسایی واحدهای روستایی، ماده4 تعیین‌کننده محدوده دهستان، ماده 6 به شناخت شهر، ماده 7 به ایجاد بخش جدید، ماده 13 در خصوص ایجاد شهرستان و محدوده آن و در نهایت، ماده 15 این قانون به استان‌های جدید و مسائل مربوط به آن می‌پردازد.

هدف و محتوای این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن، حمایت از قشر مستضعف جامعه و رسیدگی به مناطق محروم کشور بود. بنابراین با توجه به ماده 18 قانون مذکور در زمینه اجرای قانون تقسیمات کشوری در وزارت کشور برای اولین بار در تاریخ جمهوری اسلامی، تصمیم گرفته شد که اجرای قانون ابتدا از مناطق محروم آغاز شود. در این راستا، ایجاد دهستان و گماردن دهدار از طرفی به عنوان شیوه‌ای برای رفع نیازها و نابه‌سامانی‌های مناطق محروم بود و از طرف دیگر، کاهش فشار بار مالی به دولت بود که در اثر ایجاد تعداد بی‌شماری شهرستانو بخش صورت می‌گرفت. این تغییر رویه نسبت به دوره حکومت قبل و بی‌توجهی‌های صورت گرفته در آن زمان، انتظارات فزاینده مردم را به سمت وزارت کشور معطوف کرد؛ به نحوی که تا پایان سال 1363، حدود 838 مورد الحاق و انتزاع، 669 مورد درخواست ایجاد بخش، 164 مورد ایجاد شهرستان و 35 مورد تبدیل به استان و 68 مرکزیت و صدها تغییر نام در نقاط مختلف کشور وجود داشت.

از سال 1372 تا 1376، با توجه به فضای خاصی که حاکم بر دفتر تقسیمات وزارت کشور در کنار الحاق، انتزاع و ارتقا سطح‌های بسیار زیادی که در پهه کشور به وقوع پیوست، شکل‌گیری چهار استان جدید اردبیل، قم، قزوین و گلستان نیز انجام گرفت.

در مجموع با در نظر گرفتن مفاد قانون و آیین‌نامه اجرایی آن از زمان تصویب تا سال 1377، تعداد 282 شهرستان، 741 بخش، 716 شهر، 2257 دهستان و در مجموع 28 استان در نظام تقسیماتی ایران وجود داشت.

در ادامه همین روند، طرح تفکیک استان خراسان به سه استان خراسان شمالی، رضوی و جنوبی در اواخر سال 1375 و اوایل 1376 مطرح شد و در نهایت پس از کشمکش‌ها و درگیری‌های بسیار در جلسه علنی 29 اردیبهشت‌ ماه 1383 مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 9 خردادماه 1383 به تأیید شورای نگهبان رسید.

پس از آن نیز با طرحی دیگر، که با مخالفت‌های بسیاری از سوی کارشناسان همراه بود، شهر کرج در تاریخ 7 تیرماه 1389، با تصویب مجلس از استان تهران جدا و به همراه شهرستان‌های طالقان، فردیس، چهارباغ، اشتهارد، نظرآباد و ساوجبلاغ، استان البرز را تشکیل داد. بدین ترتیب تا امروز، ایران دارای 31 استان، 476 شهرستان، 1170 بخش، 1431 شهر، 2736 دهستان و 41 فرمانداری ویژه است. با این حال، با روی کار آمدن دولت سیزدهم، چندین پرونده از این دست موارد، نظیر طرح تشکیل استان کرمان جنوبی، تفکیک استان تهران به دو یا سه استان مجزا و انتزاع استان سیستان و بلوچستان به 4 استان، در دستور کار دفتر فنی تقسیمات کشوری وزارت کشور قرار گرفته است. طرح‌هایی که اغلب کارشناسی نشده و بدون مطالعات دقیق تهیه و نوشته می‌شوند.