خانه از پای بست ویران نیست

نسیم‌آنلاین؛ محمدحسن احمدی: حق برگزاری تجمعات، به عنوان یکی از اساسی‌ترین حقوق مورد نیاز برای زیست در جامعه به حساب می‌آید تا رابطۀ دوطرفۀ بین ملت و دولت هرچه بیشتر مستحکم گردد و روزنه‌ای برای اعتراض عینی و ملموس به اقدامات دولتی در نظر گرفته شود تا به این ترتیب، مشارکت سیاسی مردم بهتر محقق گردد. تنظیم‌گری رابطۀ میان نظم و امنیت عمومی و آزادی تجمعات، از مهم‌ترین چالش‌های حیطۀ حقوق عمومی به شمار می‌رود. با آنکه با مطالعۀ مذاکرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، این برداشت که نویسندگان در صدد جلوگیری از هرگونه تعدی به آزادی برگزاری تجمعات بودند تقویت می‌شود، اما به مرور و در روند تدوین مقررات لازم برای به نظم کشیدن آزادی اجتماعات، روندی مغایر با آنچه مدنظر تدوین‌کنندگان اصل 27 قانون اساسی بود، طی گردید.

یکی از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی هدف برگزاری اجتماعات را درک بسیاری از مشکلات به واسطۀ راهپیمایی‌ها و هم‌چنین وسیله‌ای برای بیان دردهای مردم معرفی می‌کند و به همین جهت ابراز می‌کند: «دولت باید بیشتر کوشش کند وسایلی فراهم کند که مراکز اقتصادی، راه‌ها، خیابان‌ها را خراب نکنند؛ ولی با این مسائل، جلوی راهپیمایی و اجتماعات گرفته نشود[1]». دغدغه‌ای که به نظر می‌رسد مورد بی‌توجهی قرار گرفت و با تدوین مقررات سخت‌گیرانه و غیرمنطقی، راه را برای هرگونه اعتراضی به تصمیمات و اقدامات دولت بست.

آزادی تشکیل اجتماعات در مقررات داخلی

نظر به اهمیت و ارزش بالایی که حق آزادی تجمعات در میان سایر حقوق ملت دارد، در متون مختلف قانونی مورد اشاره و تأکید قرار گرفته است. در میان مقررات داخلی نیز نخستین بار، در اصل 21 قانون اساسی مشروطه این حق مورد تأکید قرار گرفت و در ادامه در سال 1358، در اصل 27 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران انعکاس یافت. با این حال این حق قانونی با گذشت زمان و افتادن در پیچ و تاب قوانین مختلف، کارآیی خود در تحقق مشارکت سیاسی را از دست داد.

 چالش‌های تصویب اصل 27 قانون اساسی

الف) اخذ مجوز قبلی

با توجه در عبارات نویسندگان قانون اساسی، به نظر می‌رسد که اخذ مجوز پیشینی برای برگزاری تجمعات مد نظر آن‌ها نبوده است. در همین زمینه شهید بهشتی در پاسخ به یکی از اعضا که پیشنهاد اضافه کردن عبارت «با اجازۀ قبلی» به اصل 27 را داد، بیان کردند: «این درست بر خلاف چیزی است که مد نظر بود[2]». این بیان شهید بهشتی که: «نباید طوری بنویسیم که بتوانند در اصلش مداخله کنند، بلکه باید در نظمش دخالت داشته باشند[3]» نشانگر نگرانی عمیقی بود که احساس می‌شد در صورت اضافه کردن قیود مختلف، امکان به انحراف کشیده شدن اصلِ برگزاری تجمعات توسط دولت‌ها قوت می‌گیرد.

در همین زمینه آقای جلال‌الدین فارسی، از دیگر اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی، اضافه کردند: «مگر می‌خواهیم وسیله را تحریم کنیم؟! مثل این است که فروش کاغذ را محدود کنید و بگویید هیچ کارخانۀ کاغذسازی دائر نشود و کاغذفروشی ممنوع باشد مگر این که معلوم باشد در این کاغذ چه نوشته خواهد شد[4]».

ب) ویژگی‌های خاص اجتماعات

برخی از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی اصرار داشته‌اند که به هر نوع اجتماعی نباید اجازۀ تجمع و راهپیمایی داد و باید با اضافه کردن قیودی، به برخی از اجتماعات اجازۀ برگزاری تجمعات نداد. در همین زمینه یکی از اعضا بیان می‌کند: «اگر قید بگذاریم... بهانه به دست دولت می‌دهید که بیاید و جلوگیری کند. بنابراین یک اصل بی‌خاصیت می‌شود[5]». البته به نظر می‌رسد اضافه نمودن عبارت «به شرط آن که مخل به مبانی اسلام نباشد» برای اقناع آن دسته از اعضا بوده است که آزادی همۀ گروه‌ها را برای برگزاری اجتماعات جایز نمی‌شمرده‌اند.

از طرفی پیشنهاد اضافه نمودن وصف «مسالمت‌آمیز» نیز حذف شد. برای حذف این قید دو استدلال وجود داشت؛ برخی هم‌چون شهید بهشتی با نظر به توسع و قابلیت تفسیر این قید و به دلیل این که «به قدری کش‌دار است که قابل کنترل نیست[6]» با اضافه نمودن این قید مخالف بودند. دسته‌ای دیگر از نمایندگان نیز با توجه به این موضوع که بسیاری از اجتماعات انقلابی نیز مسالمت‌آمیز نبودند[7]، مخالف اضافه کردن این قید بودند.

آسیب‌شناسی مقررات داخلی پیرامون آزادی تشکیل اجتماعات

1. اخذ مجوز

در نظام‌های حقوقی سه نوع برخورد در مواجهه با مجوز برگزاری اجتماعات به چشم می‌خورد. دولت‌ها معمولا از میان سه سیستم اخذ مجوز پیشینی، صرف اعلام قبلی و تعقیب قضاییِ پسینی دست به انتخاب نوع مواجهه با برگزاری اجتماعات می‌زنند. در سیستم اخذ مجوز پیشینی شاهد بیش‌ترین محدودیت برای برگزاری اجتماعات اعتراضی هستیم؛ چرا که این سیستم می‌تواند بیش‌ترین محدودیت را برای اعمال و تصمیمات اعمال کند و از طرفی احتمال عدم اعطای مجوز (از آن‌جا که معمولا نهاد اعطاکنندۀ مجوز خود دولت است) افزایش پیدا می‌کند. همان‌طور که در مقدمه مشاهده شد، این دیدگاه نسبت به اخذ مجوز در نظر برخی از تدوین‌کنندگان قانون اساسی نیز بوده است که به علت مخالفت سایر نمایندگان، به قانون اساسی راه نیافته و در میان قیود مطرح‌شده برای برگزاری تجمعات در قانون اساسی (عدم اخلال در مبانی اسلام و عدم حمل سلاح) جایی پیدا نکرده است. با این حال اخذ مجوز برای برگزاری تجمعات در بند خ مادۀ 13 قانون نحوۀ فعالیت احزاب مصوب 95 و هم‌چنین در مادۀ 6 آیین‌‌نامۀ اجرایی ماده (13) قانون نحوۀ فعالیت احزاب مورد تأکید قرار گرفته است. نکتۀ قابل تأمل اینجاست که در مصوبۀ شمارۀ 2990 شورای نگهبان در خصوص تبصرۀ دو مادۀ 6 قانون فعالیت احزاب (مصوب 60) که قید اخذ مجوز نخستین بار در آن گنجانده شده بود و بند خ مادۀ 13 قانون نحوۀ فعالیت احزاب (مصوب 95) در اخذ مجوز جایگزین آن شده است، نظر شورا این بود که: «آن قسمت از تبصره 2 ماده 6 که تشکیل راهپیمایی در معابر عمومی را منوط به کسب اجازه قبلی از وزارت کشور دانسته، با توجه به اینکه اصولاً راهپیمایی در غیرمعابر عمومی مصداق ندارد و طبق اصل 27 قانون اساسی، تشکیل راهپیمایی بدون حمل سلاح و در صورتی که مخل به مبانی اسلام نباشد، بدون قید دیگری آزاد است، مغایر قانون اساسی می‌باشد». البته شورای نگهبان بعد از اصلاح دوبارۀ مصوبه توسط مجلس شورای اسلامی، علی‌رغم این که این ایراد مرتفع نگشته بود، مصوبه را تأیید کرد!

به نظر می‌رسد اتکا به اعلام قبلی یا در پیش گرفتن شیوۀ تعقیب پسینی بهتر از سیستم فعلی که تصویب آن به شدت ناشی از تنش‌ها و درگیری‌های آن روزگار در سال 1360بود، می‌تواند حاکمیت را به اغراضی که برای آزادی اجتماعات متصور بود، برساند.

2. نقض آزادی برگزاری تجمعات برای تمامی گروه‌ها و علایق سیاسی

حق تشکیل اجتماعات با توجه به صدر مادۀ 13 قانون نحوۀ فعالیت احزاب (مصوب 95) تنها برای احزاب دارای پروانۀ فعالیت که طرق اخذ آن در همین قانون به تفصیل بیان شده است، شناخته شده است. مادۀ 6 آیین‌نامۀ قانون نحوۀ فعالیت احزاب نیز به صراحت از ضرورت ارائۀ درخواست برگزاری تجمعات از سوی دبیران کل احزاب سخن می‌گوید. در این میان تبصرۀ 2 مادۀ 16 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر بیان کرده است اشخاص حقیقی و حقوقی می‌توانند تنها «در موضوعات مربوط به امر به معروف و نهی از منکر» از ستادهای امر به معروف استان‌ها درخواست برگزاری راهپیمایی و تجمع داشته باشند که ستادهای امر به معروف استان‌ها نیز باید نظر مشورتی خود را جهت صدور مجوز، حسب مورد به استانداردی، فرمانداری یا بخشداری ارسال کنند و آن‌ها نیز باید این درخواست را به کمیسیون احزاب وزارت کشور ارسال کنند. در حالی که احتمال رد درخواست برگزاری، به این دلیل که درخواست از طرف یکی از احزاب شناخته‌شده توسط وزارت کشور معرفی نشده است، وجود دارد. رویۀ عملی و سابقۀ کمیسیون احزاب نیز نشان داده است که عملا این کمیسیون تنها به احزاب شناخته‌شدۀ همسو مجوز برگزاری راهپیمایی‌ها و تجمعات را اعطا کرده است. از طرفی با مطالعۀ شروط اخذ پروانۀ فعالیت، قیدها و ویژگی‌هایی از سوی قانون‌گذار مطرح شده است که شرایط را برای برگزاری اجتماعات توسط تمامی گروه‌ها و علایق سیاسی سخت و دشوار می‌سازد. از طرفی ترکیب کمیسیون احزاب که به موجب مادۀ 10 قانون نحوۀ فعالیت احزاب وظیفۀ صدور پروانه را دارد، بسیار سیاسی بوده و تجربۀ تاریخی نشان داده که در برخی موارد، حتی به برخی از گروه‌ها که تنها طلب پرداخت معوقات مالی خود را داشتند نیز مجوز برگزاری تجمع نداده است.

3. ضرورت رسمیت داشتن گروه‌ها برای درخواست برگزاری تجمعات

همان‌طور که گفته شد فارغ از سمت و سوی گروه‌ها، این امر که مجوز برگزاری تجمعات تنها به احزاب دارای پروانۀ شناخته‌شده توسط کمیسیون احزاب اعطا می‌گردد، راه را برای عدم اعطای مجوز برگزاری بسیاری از تجمعاتی که افراد آن در هیچ گروه و حزبی فعالیت ندارند، سهل و هموار می‌کند. این امر که افراد عادی جامعه، به عنوان مثال در اعتراض به موضوعی مانند گرانی، حتما بایستی حزبی تشکیل دهند که به تأیید کمیسیون احزاب برسد و سپس درخواست مجوز کنند، سنخیتی با اهدافی که برای حق اعتراض در قالب تشکیل اجتماعات در قانون اساسی مد نظر قرار گرفته بود، ندارد.

4. عدم پیش‌بینی ساز و کارهای لازم برای اعتراض به رد درخواست برگزاری تجمعات

یکی از وظایف تصریح‌شدۀ کمیسیون احزاب در مادۀ 11 قانون نحوۀ فعالیت احزاب، بند 6 آن در خصوص «بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص درخواست برگزاری تجمعات و راهپیمایی‌ها» است؛ از طرفی در تبصرۀ دو مادۀ 19 همین قانون تصریح شده است که تصمیمات کمیسیون احزاب قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است. با توجه به فوریتی که موجب شده علیه تصمیم یا اقدامی، اجتماعی تشکیل شود تا در اسرع وقت، نسبت به آن اعتراض به عمل آورده شود، به نظر نمی‌رسد نهادی مانند دیوان عدالت اداری که خود به تنهایی با معضل تکثر پرونده مواجه است، بتواند فورا به تصمیم کمیسیون احزاب رسیدگی کند و به این ترتیب قصدی که از برگزاری تجمع مد نظر بود نیز با گذشت مدت، به فراموشی سپرده شود.

5. سپردن تشخیص قید «عدم مخل به مبانی اسلام» به یک کمیسیون غیرتخصصی

یکی از شروط مورد اشاره در اصل 27 قانون اساسی برای برگزاری تجمعات، عدم اخلال در مبانی اسلام است. در بند خ مادۀ 13 قانون نحوۀ فعالیت احزاب نیز رعایت مقررات این قانون و احراز شروط اصل 27 قانون اساسی به کمیسیون احزاب واگذار شده است. صرف نظر از توسعی که در مفهوم «مبانی اسلام» وجود دارد، به نظر نمی‌رسد هیچ کدام از اعضای این کمیسیون که در مادۀ 10 قانون نحوۀ فعالیت احزاب نام برده شده‌اند، تخصصی در احراز این شرط داشته باشند. این موضوع که به عنوان مثال معاون سیاسی وزارت کشور یا نمایندگان دبیران کل احزاب ملی و استانی و یا حتی دو نمایندۀ مجلس حاضر در این کمیسیون، چگونه می‌توانند قید عدم مخل به مبانی اسلام را احراز کنند، محل تأمل جدی است.

6. موسع بودن مواد فصل اول قانون تعزیرات

با مطالعۀ مواد 498 تا 510 قانون تعزیرات، به نظر می‌رسد چندپهلویی و توسعی که در این مواد به چشم می‌خورد، دست ضابطان قضایی را برای تطبیق فعالیت‌ها و رفتارهای افراد در اجتماعات با مواد یادشده باز می‌گذارد؛ قیودی نظیر فعالیت علیه نظام جمهوری اسلامی ایران (موضوع مادۀ 500 قانون تعزیرات)، فعالیت به نفع گروه‌ها و سازمان‌های مخالف نظام (موضوع مادۀ 500 قانون تعزیرات)، تشکیل جمعیت با هدف بر هم زدن امنیت (موضوع مادۀ 498 قانون تعزیرات)، همکاری با دول خارجی متخاصم به هر نحو (موضوع مادۀ 508 قانون تعزیرات) به قدری موسع هستند که احتمال این که هر لحظه افراد مشمول یکی از این مواد شوند وجود دارد. از طرفی رویۀ قضایی دادگاه انقلاب به عنوان نهاد رسیدگی‌کننده به جرایم خلاف امنیت، نشان داده است که در استناد به مواد یادشده، سخت‌گیری چندانی از خود نشان نمی‌دهد.

نتیجه‌گیری

با این که نویسندگان قانون اساسی در گنجاندن حق برگزاری اجتماعات اهتمام زیادی نشان دادند و با تمام فشارهایی که برای حذف یا تحدید این حق سیاسی به مجلس خبرگان قانون اساسی وارد می‌شد، این حق قانونی را در قانون اساسی گنجاندند، اما با گذشت زمان و تحت تأثیر عوامل مختلفی نظیر ترس تاریخی ناشی از تجربه‌های خشونت‌بار دهۀ 60، درک‌های ناقص از حاکمیت ملت و مقولۀ جمهوریت و تسلط گفتمان امنیتی بر قوانین و هم‌چنین تصمیمات نهادهای مختلف، نهایتا باعث شد که این حق قانونی، به مرور به فراموشی سپرده شده و یا در صورت وقوع نیز با برخوردهای سختی مواجه گردد. حال آنکه تجربه نشان داده است به وجود آوردن بسترهای مناسب برای اعتراض که برگزاری تجمعات، عینی‌ترین الگوی آن به شمار می‌رود، می‌تواند شرایط بهتری برای مشارکت سیاسی مردم در امور مختلف، درک مسئولان از نواقص و ایراداتی که مردم را رنج می‌دهد و بالا رفتن آگاهی سیاسی که از اغراض انقلاب اسلامی نیز به شمار می‌رفت، شود؛ انقلابی که خود مرهون اعتراضات و تجمعاتی بود که بهتر از هر وسیله و ابزار دیگری انزجار و نفرت از دودمان پهلوی را به نمایش گذاشت و شرایط را برای کنار رفتن این رژیم منحط فراهم کرد.