چند نکته درخصوص استقلال بانک مرکزی

مرتضی عبدالحسینی: بیست‌وششم اردیبهشت‌ماه با رای بالای نمایندگان مجلس یازدهم، طرح «مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی» تصویب شد. بعضی گروه‌ها و کارشناسان قبل از رای‌گیری طرح مذکور و بعضی دیگر نیز بعد از تصویب این طرح، انتقادات گسترده‌ای داشتند که اهمیت موضوع را نشان می‌دهد، به همین دلیل با وجود تصویب طرح ادامه بحث‌های کارشناسی و فنی تا رفت و برگشت مصوبه به شورای نگهبان ضرورت دارد؛ چراکه همچنان برای رفع نواقص احتمالی فرصت وجود دارد. هدف اصلی این طرح استقلال و اقتدار بانک مرکزی برای مهار شوک‌های بیرونی (عمدتا از سمت دولت و بانک‌ها) است و نتایج آن نیز کنترل نقدینگی و تورم مطرح شده است.

چالش اصلی که نقطه آغاز طرح مساله خواهد بود؛ ضرورت استقلال بانک مرکزی کشور، درجه آن و روش‌های تحقق است که حاکی از وجود تناقض در بعضی از مواد مطرح شده است. بر اساس دیدگاه‌های پولی موجود، استقلال بانک مرکزی در بعضی کشور‌ها به‌عنوان پیش‌شرط ثبات اقتصاد کلان (مانند کشور‌های اتحادیه اروپا) مطرح ‌شده و در عمده کشور‌های درحال توسعه با احتیاط و رعایت ملاحظات از آن صحبت می‌شود. کشور ما نیز از دیگر کشور‌های درحال توسعه مستثنی نبوده و هر حرکت بی‌محابا به‌سمت افزایش استقلال بانک مرکزی به‌خصوص وجه سیاسی آن ممکن است خطر آشفتگی پولی و مالی را روی اقتصاد کشور ایجاد کند.

در این گزارش 7 ایراد و یا تناقض طرح مذکور با شرایط فعلی اقتصاد کشور را بررسی می شود و سپس گفت‌وگویی با حسین درودیان و مهدی زریباف درمورد مواضع انتقادی آنها دارد. در پایان نیز نظرات 9 شخص یا گروه مخالف و 2 شخص موافق که در روز‌های اخیر مواضع خود را رسانه‌ای کرده‌اند، بررسی شده است. شخصیت‌های مخالف اقتصاددانان سرشناس همچون مسعود درخشان، پرویز داوودی، حسین صمصامی، حسین نمازی، ایرج توتون‌چیان، سبحانی و... هستند و در طرف مقابل نام‌های محمدحسین بحرینی‌زاده، فرهاد نیلی، امیرحسین امین‌آزاد، احسان خاندوزی، محمدرضا پورابراهیمی و... دیده می‌شود. درمجموع به‌نظر می‌رسد که استقلال بی‌حد بانک مرکزی (در بعد سیاسی) و نحوه اتخاذ تصمیمات پولی در هیات عالی بانک مرکزی مهم‌ترین نواقص طرح هستند که در این فرصت باید به فکر علاج آن بود.

  تصویب یک طرح جنجالی در شلوغی انتخابات

طرح بانکداری جمهوری اسلامی که از تلفیق و ویرایش لایحه قانون بانکداری، لایحه قانون بانک مرکزی، طرح اصلاح قانون بانکداری بدون ربا و طرح تاسیس بانک توسعه است، قدمتی 12ساله دارد. درواقع 12 سال از روزی که این اصلاحات مطرح‌شده، می‌گذرد و دولت فعلی و مجلس دهم نقشی اساسی در تعویق آن داشته‌اند و تنها اقدام آنها تصویب کلیات طرح در 26 آذر 1398 بدون اعلام جزئیات و بحث‌های کارشناسی حول آن بوده است. حالا اما در روز‌هایی که عمده جریان‌های کارشناسی و رسانه‌های کشور به بررسی و پوشش اخبار انتخابات آتی مشغول هستند، از مجلس خبر تصویب «طرح قانون بانک مرکزی» آن هم در دو فوریت و با رای بالا می‌رسد.

بر اساس اعلام نمایندگان مجلس، این طرح قصد دارد رابطه مالی و نقش دولت در سیاستگذاری پولی را اصلاح کند و استقلال و اقتدار را به بانک مرکزی اعطا کند. هرچند در قانون فعلی دولت نقش بسیار پررنگی در مدیریت بانک مرکزی دارد و درواقع استقلال بانک مرکزی را زیر سوال برده است، اما تصویب این طرح ابعاد متفاوتی دارد. در درجه اول، مرجع قوانین بانکداری کشور مصوب سال 1351 است که مشخصا نمی‌تواند کارکرد به‌روزی داشته باشد و اصلاحات انجام شده در آن در دهه 60 و 80 نیز پتانسیل جدیدی برای سلامت و ثبات وضعیت بانکی کشور نبوده است. ثانیا، تجدیدنظر اساسی در قوانین بانکی کشور الزامی است که بر کسی پوشیده نخواهد بود، اما حالا که تصویب و اجرای طرح 12 سال به تعویق افتاده، چرا مجلس فعلی با عجله و بدون چکش‌کاری‌های کارشناسی اقدام به تصویب آن کرده است؟ وهله سوم اما شرایط کشور است که با توجه به بی‌ثباتی اقتصادی و نزدیک بودن به انتخابات (احتمال تحول جدی در ساختار سیاسی دولت) امکان هر گونه قانونگذاری جدید را سلب می‌کند و چه بسا تغییرات اساسی، خود به منزله شوک جدیدی به آن باشند. در روز‌های اخیر ایرادات جدی به طرح مصوب مجلس وارد شده که در ادامه بدان خواهیم پرداخت.

  استقلال بانک مرکزی ضرورت است؟

مساله استقلال بانک مرکزی و موضوعیت آن از مباحث نوینی است که تقریبا سه دهه پا در ادبیات اقتصادی گذاشته و نظرات درمورد آن متفاوت و گاهی جدی است، به‌طوری که عمده کشور‌های توسعه‌یافته و اقتصاددانان این کشورها، استقلال را الزامی برای بانک مرکزی تلقی می‌کنند و حتی ثبات مالی و اقتصادی را معلولی از آن می‌دانند. اما نظرات درمورد کشور‌های درحال توسعه مانند ایران، با احتیاط بیشتری مطرح می‌شود و اقتصاددانان بزرگی که در این زمینه متخصص هستند (کیهاک و کوکرمن) افزایش استقلال بانک مرکزی را برای این کشور‌ها پرریسک قلمداد می‌کنند.

به‌طور کلی استقلال بانک مرکزی به‌معنی ابتکار عمل بانک مرکزی در اجرای سیاست‌های پولی (البته با توجه به سیاست‌های مالی) است و از 4 مسیر به ثبات پولی و اقتصادی کمک خواهد کرد.

اول: هر چه فشار‌های سیاسی بیرونی (دولت) بر بانک مرکزی بیشتر باشد، جدیت و سرعت عمل این بانک در واکنش به بحران‌های مالی کاهش پیدا خواهد کرد؛ نمونه عینی عدم‌افزایش نرخ بهره از سوی بانک مرکزی در بهار سال گذشته برای مهار شکل‌گیری حباب در بازار بورس.

دوم: نفوذ گسترده دولت در بانک مرکزی می‌تواند قدرت نظارت روی نهاد‌ها و موسسات را از بانک مرکزی سلب کند و هر چه بانک مرکزی از این مسیر دور شود، بیشتر در معرض حمایت از نهاد و موسسات ورشکسته خواهد بود. نمونه عینی این مساله، سال 96 و ورشکستگی موسسات مالی بود که بانک مرکزی با وجود هشدار‌های قبلی خود به دولت و مردم درنهایت مجبور به جبران آن و تزریق پایه پولی و افزایش تورم شد.

سوم: مساله ناسازگاری زمانی است که دولت‌ها برای رسیدن به اهداف مالی خود و تامین مالی آن راحت‌ترین مسیر که استقراض از بانک مرکزی است را انتخاب می‌کنند و هر چه این بانک استقلال کمتری داشته باشد، باید پول بیشتری برای دولت چاپ کند. نمونه عینی این مساله هم اظهارنظر همتی رئیس کل بانک مرکزی در دیدار با خبرنگاران است؛ درمجموع سال‌های ۹۷ و ۹۸ بانک مرکزی معادل ریالی ۱۵ میلیارد دلار را دراختیار دولت قرار داده است و تا به اینجا این ارز‌ها رفع تعهد نشده‌اند که معنی چاپ پول و افزایش تورم را دارد.

چهارم: بانک مرکزی که استقلال ندارد مجبور به برخورد‌های صلاح‌دیدی با نظام بانکی است. نمونه واضح مساله؛ فعالیت مخرب سیستم بانکی کشور که به گفته رئیس بانک مرکزی کسی از پس آنها برنمی‌آید. با توجه به این موارد می‌توان از ضرورت استقلال بانک مرکزی صحبت کرد اما باید توجه داشت که حتی کارشناسان کشور‌های توسعه‌یافته نیز افزایش استقلال عملیاتی را برای کشور‌هایی مانند ایران توصیه نمی‌کنند، درصورتی که قانون تصویب شده در مجلس نمود بسیار زیادی در استقلال سیاسی بانک خواهد داشت که خطرناک خواهد بود. استقلال عملیاتی به‌معنی این مساله است که بانک مرکزی در رسیدن به اهدافی که دولت و برنامه‌های توسعه کشور مشخص کرده است، آزادی عمل داشته باشد و نه اینکه این بانک خود انتخاب اهداف قدرت را داشته باشد. با این وجود آیا ساختار سیاسی و اقتصادی کشور ما آمادگی قوانین جدید را دارد؟

  7 ایراد اساسی در قانون جدید بانک مرکزی

هرچند این طرح 12 سال روی زمین مانده بود و حالا هم قطعا با اهدافی دلسوزانه و البته تحول‌خواهانه در نظام بانکی کشور از سوی مجلس تصویب شده است، اما ایرادات قابل توجهی دارد که محل بحث است.

اول: بر اساس «مقدمه» و «ماده 1» اهداف این طرح افزایش استقلال و اقتدار بانک مرکزی عنوان شده و نتایج آن نیز کنترل رشد تورم و نقدینگی در اعدادی تک‌رقمی مطرح شده است. ابهام اساسی در این مساله این است که اصلا تورم‌های سنگین در کشور ما معلول افزایش نقدینگی است یا به طرف عرضه و افزایش نرخ ارز برمی‌گردد. هرچند متوسط تورم‌های سالانه کشور (‌17 درصد) بر اساس دیدگاه پولی (تمام تورم ناشی از افزایش نقدینگی) قابل توضیح است، اما شوک‌های تورمی مهم  کشور غیرپولی و ناشی از نرخ ارز است.

دوم: بر اساس «مواد 4 و 13» این طرح نشان از افزایش جامعیت سیاسی بانک مرکزی دارد، به‌طوری که دخالت دولت را چه‌بسا غیرممکن می‌کند که با توجه به مورد قبلی به معنی آن است که مسیر سیاستگذاری پولی و نفوذ دولت در تصمیمات پولی به‌طور کامل مسدود خواهد شد. این مساله در شرایط عادی اقتصاد، نقطه ضعف تلقی نمی‌شود، اما در شرایطی که سیاستگذاری مالی و بودجه (به‌دلیل کسری ساختاری بودجه در کشور ما) و همچنین سیاستگذاری ارزی (به‌دلیل محدودیت‌های تراز پرداخت‌ها و تحریم) از دسترس خارج است، چرا باید تنها راه سیاستگذاری که حوزه پول و اعتبار است را هم با دست خودمان مسدود کنیم.

سوم: با توجه به دو مورد قبلی و «ماده 27» این طرح می‌بایست استقلال عملیاتی مناسبی برای بانک مرکزی در نظر گیرد که این کار را کرده است اما بر اساس «مواد 9، 10، 11 و 13» در استقلال سیاسی پا را بسیار فراتر گذاشته که این مساله جدی و خطرناک است.

چهارم: این قانون، ساختار بانک مرکزی را زیرورور کرده که چالش‌هایی در آن دیده می‌شود. با توجه به «مواد 9، 10 و 11»  این طرح تصمیمات پولی کشور در اختیار «هیات عاملی» قرار خواهد گرفت که متشکل از رئیس کل بانک مرکزی، قائم‌مقام رئیس کل و رئیس سازمان (به‌عنوان اعضای اجرایی) و 6 عضو غیراجرایی که شامل متخصصان اقتصادی و بانکداری است، خواهد بود. این هیات جای «شورای فعلی پول و اعتبار» را خواهد گرفت و عمر سمت هر کدام از اعضا 6 سال و برکناری آنها بسیار سخت‌تر از قبل شده است. در این ساختار رئیس کل از طرف 6 عضو غیراجرایی معرفی و به تایید رئیس‌جمهور می‌رسد و برکناری هر یک  از اعضای این هیات به درخواست رئیس‌جمهور نیازمند اقناع اعضای دیگر است. ایراد اصلی این ساختار شورایی؛ عدم‌هماهنگی اعضا و استهلاک آنها با دولت وقت است ( این را درنظر بگیرید که عمر هر دولت 4 سال است و دو سال مجبور به همکاری با تیمی است که در انتخاب آنها هیچ نقشی نداشته است).

پنجم: ایراد بزرگ دیگر این ساختار عدم‌هماهنگی اعضای «هیات عامل» و تعداد آنهاست. به‌عنوان نمونه جدل‌های چند سال اخیر نوبخت (رئیس سازمان برنامه) و همتی (رئیس بانک مرکزی) و همچنین وزیر اقتصاد را ببینید، حالا در این هیات نه 3 نفر، بلکه 9 نفر دورهم جمع شده‌اند و ایجاد هماهنگی داخلی و همچنین همکاری منظم با دولت دور از تصور خواهد بود.

ششم: بر اساس «ماده‌های 20 و 21» رئیس کل بانک مرکزی بیشتر شبیه به یک سخنگو خواهد بود تا یک رئیس کل و همچنین بر اساس این موارد شفافیت و پاسخگویی بسیار پایینی از سوی هیات عامل وجود دارد و این هیات تحت هیچ شرایطی ملزم به ابراز تصمیمات خود نخواهد بود مگر به اختیار.

هفتم: بر اساس ماده 70 بانک مرکزی می‌بایست هر یک ماه یک‌بار وضعیت حساب‌های خود را انتشار دهد که متاسفانه در این طرح تجدیدنظری برای نوع آمار‌های منتشره لحاظ نشده است. به‌عنوان نمونه؛ محاسبه و انتشار «پول در مفهوم وسیع ( M2، M3)» که خود ابزاری برای تحلیل سیاست‌ها و سیاستگذاری است، عنوان نشده است. البته بررسی دقیق‌تر مواد این طرح ایرادات دیگری را نیز نشان خواهد، اما این موارد محور مهم‌ترین انتقادات خواهد بود.

حسین درودیان: استقلال بانک مرکزی برای ایران ضرورتی ندارد

حسین درودیان از کارشناسان و اساتید اقتصاد در پاسخ به این سوال که با توجه به شرایط اقتصادی کشور، استقلال بانک مرکزی در ایران می‌تواند به مانند کشور‌های توسعه‌یافته به کاهش تورم منتج شود، اظهار داشت: «‌اولا استقلال بانک مرکزی و کاهش تورم و مسائلی از این دست که مطرح می‌شود نباید فکر کنیم که این اتفاقات به‌دلیل مسائل قانونی در کشور‌های پیشرفته رخ داده، بلکه این مسائل در این کشور‌ها عمدتا به ملاحظات سیاسیون برمی‌گردد و نه اینکه ملاحظات قانونی، سیاسیون را ملزم به این کار کرده باشد. به‌عبارتی می‌توان گفت که این مسائل به پختگی و بصیرت سیاسیون بستگی دارد تا اینکه بتوان آن را با جبر و الزام قانونی به‌وجود آورد. هرچند درمورد تاثیر استقلال بانک مرکزی بر کاهش تورم مباحثی مطرح شده، اما باید عنوان کرد که دلایل دیگری نیز در دنیا در کنترل تورم نقش داشته است، مانند قیمت‌های ملایم انرژی، ظهور دستمزد‌های پایین و جهانی‌شدن اقتصاد که باعث انتقال سریع و ارزان کالا و خدمت شده است. اما معمولا همه این دلایل و به‌طور کلی کنترل تورم به پای سیاستگذاری پولی و استقلال بانک مرکزی نوشته می‌شود. به این مساله باید توجه کرد که استقلال بانک مرکزی و چارچوب مدرن سیاستگذاری پولی که من منتقد آن هستم موجب ثبات مالی نشده و چه‌بسا بدترین افول اقتصادی و مالی دنیا در سال 2008 این تصور را زیر سوال برد و تدابیر تکمیلی برای علاج این مشکل طراحی شد.»

درودیان معتقد است که استقلال بانک مرکزی در ایران ضرورتی ندارد و توضیح می‌دهد: «ما در حوزه پولی مانند بسیاری از حوزه‌های دیگر، کنش فعال و پویا از سمت سیاستگذار نمی‌بینیم. عمده دخالت‌های دولت در استقلال بانک مرکزی در کشور ما به مساله ارز (تبدیل ارز‌های نفتی تحقق‌ یافته یا بلوکه شده به ریال) و برداشت از بانک برمی‌گردد که مورد اول بسیار مهم است و مورد دوم ابعاد تخریبی چندانی ندارد. بنابراین باید این دو مورد را علاج کنیم و رابطه دولت و بانک مرکزی را بر مبنای همکاری قرار دهیم. اما این همکاری با الزامات قانونی مانند مصوبه اخیر محقق نمی‌شود؛ چراکه تا دولت و سیاسیون به پختگی نرسند می‌توانند با وجود قوانین باز هم اقدامات مخرب خود را انجام دهند. پس اگر قرار به نوشتن قانون جدید است باید به علاج  این دو مورد پرداخته شود و نه چیزی فراتر یا کمتر از این.»

  بانک مرکزی خودمختار، خطرناک خواهد شد

درودیان ادامه داد: «مفهوم استقلال بانک مرکزی یک مفهوم سلبی است که به معنای عدم‌دخالت دولت است. اما معنای موجه استقلال وجه عملیاتی آن است به این معنی که بانک مرکزی بتواند در کاربست ابزار‌های در اختیار خود آزادانه عمل کند و دولت مانعی برای آن نباشد. اما معنای منفی استقلال بانک مرکزی که از قضا در طرح مصوب هم نمود دارد، به معنی منفک کردن و خود مختار کردن بانک مرکزی در برابر حاکمیت سیاسی است. بانک مرکزی نباید از آزادی عملی برخوردار باشد که بتواند تابع سیاست‌ها و اهداف کلی حاکمیت نباشد.»

این اقتصاددان ادامه داد: «اهداف مطرح‌شده این قانون با ابزار‌های درنظر گرفته شده در متن تطابق دارد به‌جز هدایت منابع. درواقع متن قانون ضد این هدف است.» این کارشناس اقتصادی جدی‌ترین چالش این طرح را «هیات عالی» می‌داند و توضیح می‌دهد: «مرجع تصمیم‌گیری در قانون جدید «هیات عالی» خواهد بود که نه متشکل از یک نفر، بلکه از 9 نفر است. اولین چالش تعداد زیاد این افراد است. مساله بعد انتخاب آنهاست به‌طوری که دولت مستقر در آن تاثیری نداشته است. همین موارد چالش برای هماهنگی و تصمیم‌گیری در «هیات عالی» خواهد بود.»

وی اظهار داشت: «مشکلات اصلی در سیاستگذاری اقتصادی در کشور عدم‌هماهنگی در سطوح مختلف و بی‌تفاوتی (بی‌عملی) در سیاستگذاری است که این قانون از هر دو جهت کار را بدتر خواهد کرد. تکثر عاملیت‌ها در بانک مرکزی، انگیزه اقدامات تغییردهنده را از بین می‌برد و از طرفی نیز به نبود هماهنگی‌ها دامن می‌زند. البته نکات قوتی هم در طرح وجود دارد مانند چارچوب نظارتی که ابزار‌های خوب و متنوعی را برای تحقق این کار درنظر گرفته است، اما درنهایت استفاده از آنها به همان انگیزه عاملان برمی‌گردد. درواقع طبق ساختار جدید بانک مرکزی و رهبری غیرفردی در این سازمان، این انگیزه تقلیل پیدا خواهد کرد.»

درودیان در پاسخ به این سوال که کدام بند‌ها باید از این قانون حذف شود، عنوان کرد: «از نظر من باید در وظایف و قدرت هیات عالی که مرجع اصلی سیاستگذاری پولی خواهد بود، تجدیدنظر کرد و این هیات را به ساختاری فردی یا لااقل هیاتی با تعداد کمتری از افراد تقلیل داد. همچنین باید نقش رئیس کل در انتخاب اعضا به‌صورتی باشد که بتواند بیش از 50 درصد افراد را با تصمیم خودش انتخاب کند.»

مهدی زریباف:  این طرح یک برجام بانکی است

مهدی زریباف، اقتصاددان و رئیس مرکز مطالعات مبانی و مدل‌های اقتصادی در گفت‌وگو با «فرهیختگان» درمورد طرح جدید بانک مرکزی معتقد است: «حرکت به‌سمت استقلال بانک مرکزی نیازمند بنیان علمی و اجرایی است و برای حرکت به‌سمت آن باید دلایل و شرایط کافی داشت. کشور ما درحال‌حاضر در جنگ سیاسی و اقتصادی به سر می‌برد و این بی‌ثباتی خود عاملی برای خطرناک شدن طرح مذکور است. ابهام اساسی‌تر هم بنیان‌های علمی و تجربی است که اصلا چرا اقتصاد کشور ما باید به‌سمت سیاستگذاری‌های نوین پولی حرکت کند. همین که جواب‌های قانع‌کننده‌ای برای این سوال‌ها وجود ندارد، یعنی این طرح می‌تواند به‌مثابه بمب ساعتی در اقتصاد کشور باشد.»

زریباف افزود: «ساختار اقتصاد کشور ما به‌صورتی است که تامین مالی آن بانک‌محور است. البته مسائلی مانند کارکرد نظام بانکی و ربوی بودن آن جای بحث دارد اما ما با این طرح سیستم بانکی را از نظارت و نفوذ حاکمیت خارج می‌کنیم و درواقع استقلال سیاسی بانک مرکزی و استقلال مالی را به حراج می‌گذاریم. حالا اینکه این طرح در مجلسی که نام انقلابی روی آن است، تصویب شده، بحث دیگری دارد.»

این اقتصاددان درمورد استقلال بانک مرکزی و ضرورت آن، این‌گونه توضیح داد: «بنده اساسا با این طرح مخالفم و درمورد استقلال بانک مرکزی هم معتقدم باید بیش از قبل بررسی شود. اگر ما در کشور اقتدار کافی و حکمرانی هماهنگی داشتیم، می‌توانستیم تا سطح مشخصی به‌سوی استقلال بانک مرکزی حرکت کنیم و آن هم بااحتیاط. در این شرایط که قرار است استقلال بانک مرکزی محقق شود باید این سوال را پرسید که چه کسی متولی آن خواهد شد؟ کشور ما برای سازندگی و رشد اقتصادی به‌شدت به منابع مالی نیاز دارد و این طرح می‌تواند اختیار و الزام آن را از حاکمیت خارج کند و در اختیار هیات‌عالی با اعضای محدود بگذارد.»

این اقتصاددان تاکید کرد: «گفته شده هیات‌عالی در این طرح به کسی پاسخگو نخواهد بود و با توجه به ساختار سیاسی کشور چنین هیاتی اجرایی نخواهد بود، هرچند در مقررات آمده باشد. جزئیات هیات‌عالی هم ایرادات بسیار اساسی دارد و اما اصل این ایده غیرقابل‌قبول خواهد بود.»

20 ایراد بانک مرکزی به طرح

هیات‌عامل بانک مرکزی در بیست‌ونهم اردیبهشت‌ماه ضمن ابراز نگرانی شدید از تصویب کلیات طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی ج.ا.ا، 20 مورد از مهم‌ترین نواقص طرح مذکور را برشمرد که به‌طور خلاصه شامل این موارد است: 1- عدم طی مسیر صحیح قانونگذاری درخصوص این طرح به‌عنوان یک قانون مادر و بلندمدت 2- عدم بهره‌گیری از ظرفیت‌های بسیار وسیع جامعه نخبگانی کشور در تدوین طرح و بی‌توجهی به انباشت تجارب غنی موجود در داخل کشور در حوزه بانکداری و بانکداری مرکزی 3- خروج از محدوده قانونگذاری و ورود به حوزه سیاستگذاری و حتی مقررات‌گذاری در متن قانون 4- تقلیل اختیارات و اقتدارات بانک مرکزی 5- عدم ترمیم مهم‌ترین خلأ قانونی موجود درخصوص مدیریت سلطه مالی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین موتورهای خلق نقدینگی 6- ایجاد ساختار نامتوازن و فاقد قابلیت اجرا در ارکان بانک 7- ایجاد ساختار مدیریت شورایی و از بین بردن وحدت فرماندهی در بانک مرکزی 8- حذف بدنه کارشناسی و مدیریت بانک از نظام تصمیم‌سازی سیاستگذاری و مقررات‌گذاری 9- تفوق اعضای غیراجرایی و غیرپاسخگوی هیات‌عالی بر رئیس‌کل و بدنه اجرایی 10- واگذاری مهم‌ترین اختیارات سیاستگذاری و مقررات‌گذاری به شوراهایی با اعضای غیرمرتبط.

موافقان و مخالفان چه می‌گویند؟

بعد از تصویب طرح بانک مرکزی، تعدادی از نمایندگان اعلام کرده‌اند که کلاه بزرگی سر مجلس رفته و با وجود تصویب این طرح با حدود 200 رای، همچنان با آن مخالف هستند. همین اظهارنظر‌ها باعث شکل‌گیری بحث‌ها و جدل‌هایی در صحن علنی مجلس و همچنین بیرون از فضای مجلس شد که نظرات متفاوتی را اعلام می‌داشت. درنهایت در روز 28 اردیبهشت، قالیباف، رئیس مجلس خطاب به نمایندگان اعلام کرد: «هرکدام از عزیزان نظری دارند، این نظر را در کمیسیون مطرح کنند. پیگیری غیرمنطقی برخی موضوعات درست نیست و مجلس در یک سال گذشته از این نوع اتفاقات آسیب دیده است و ان‌شاءالله ادامه پیدا نکند.» علاوه‌بر این، اعضای کمیسیون‌های اقتصادی مجلس نیز به طرق مختلفی از بدنه کارشناسی کشور دعوت کرده است تا به دور از توهین و افترا نظرات خود را درمورد این طرح و مواد آن اعلام کنند. ازهمین‌رو «فرهیختگان» نظرات موافق و مخالف کارشناسان نهاد‌های مختلف درمورد این طرح را در این گزارش جمع‌آوری کرده است. همه این اظهارنظر‌ها یا به‌صورت نامه توسط اشخاص خطاب به نمایندگان مجلس و یا به‌صورت اطلاعیه توسط نهاد‌ها منتشر شده است.

کارشناسان بانکی: از پیامدهای منفی مطمئنیم

 در کنار کارشناسان و اقتصاددانان، تعدادی از مسئولان بانکی فعلی و سابق نیز با نوشتن نامه‌ای به رهبر انقلاب درمورد تصویب طرح بانکداری در مجلس شورای اسلامی اظهار نگرانی کردند. در این نامه خطاب به مقام‌معظم‌رهبری، آمده است: «حضرت مستطاب‌عالی استحضار دارید و برای مزید استحضار به عرض می‌رساند که تجدیدنظر در قوانین پولی و بانکی و روزآمد کردن آنها از مدت‌ها پیش در دستورکار قوه مجریه بوده، ولی به هر دلیل به تعویق افتاده است و اکنون چند تن از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی با احساس مسئولیت و از روی وظیفه‌شناسی و دلسوزی، عهده‌دار این وظیفه خطیر شده‌اند و طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران را تهیه کرده و در فرآیند تصمیم‌گیری در مجلس شورای اسلامی قرار داده‌اند. حضرت‌عالی آگاهید که قوانین پولی و بانکی از قوانین بالادستی و پایه‌ای نظام اقتصادی کشور محسوب می‌شوند که تدوین آنها از یک‌سو نیاز به تخصص کافی در علوم اقتصادی، بانکداری، حقوق و فقه و قانون‌نویسی و از سوی دیگر تجربه کافی و موثر در نظام بانکی و بانکداری مرکزی و اقتصادی کشور دارد. بیم آن می‌رود که جمع این ویژگی‌ها در مجلس میسر نباشد. اگر طرح تقدیمی که فاقد خصوصیات بالاست مورد تصویب قرار گیرد، اطمینان داریم پیامدهای منفی پیش‌بینی‌شده و پیش‌بینی‌نشده‌ای را متوجه اقتصاد کشور خواهد کرد که جبران‌ناپذیر است، آن هم در شرایط کنونی که باید به‌مراتب حساس‌تر، دقیق‌تر، حساب‌شده‌تر و با آینده‌نگری بیشتر از همیشه اقدام کنیم.»

نامه 34 اقتصاددان و 5 بسیج دانشجویی

جمعی از استادان حوزه و دانشگاه و همچنین دفاتر بسیج دانشجویی دانشگاه‌های تهران نیز طی نامه‌ای به نمایندگان مجلس نوشتند: «انتظار ما این بود «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» (شماره ثبت ۱۶۵) که حاصل از تجمیع چند طرح و لایحه است و کلیات آن در ۲۶ آذر ۹۸ به تصویب نمایندگان رسیده، اکنون در دستورکار مجلس قرار داشته باشد، اما در اسفند ۹۹ یکی از اعضای محترم کمیسیون اقتصادی خبر داد که «طرح قانون بانک مرکزی» به صحن علنی مجلس ارسال شده است». متعاقب اظهارات وی، نسخه‌ای تحت‌عنوان «گزارش کمیسیون اقتصادی درمورد طرح قانون بانکداری» با ۸۰ ماده به دست ما رسید. این نشان می‌دهد که سیاست کمیسیون اقتصادی مجلس عوض شده و از اینکه نسخه حاصل از تجمیع طرح‌ها را به تصویب برسانند، منصرف شده‌اند و قسمت‌های طرح را از هم تفکیک کرده و مواد مربوط به بانک مرکزی را تحت‌عنوان «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در اولویت کاری خود قرار داده‌اند و در تصویب آن هم بسیار عجله دارند. با صرف‌نظر از این مساله برای کمک به اصلاح طرح، برخی کاستی‌ها و اشکالات «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را در محور‌ها و جزئیاتی بیان می‌کنیم (در این قسمت تنها به محور‌ها اشاره شده است): 1- ادامه مشکلات کنونی ازجمله مشکل خلق پول 2- ساختار نامناسب برای بانک مرکزی 3- حذف ارکان مهم بانک مرکزی 4- تسلط هیات‌عالی بر بانک مرکزی 5- مشکل عزل اعضای غیراجرایی 6- تغییر ماهیت هیات نظارت 7- شعار استقلال بانک مرکزی 8- شعار اقتدار بانک مرکزی 9- عدم شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی 10- عدم رعایت اصول حاکمیت شرکتی 11- اشکالات شورای فقهی.»

حسین صمصامی: طرح ایراد جدی دارد

حسین صمصامی، عضو هیات‌علمی دانشگاه شهیدبهشتی و سرپرست اسبق وزارت اقتصاد در یادداشتی برای «فرهیختگان» نوشت: «سال 1399 رشد نقدینگی 40درصد و رشد تولید یک درصد بوده است. این حاکی از آن است که معضل مهار و هدایت نقدینگی همچنان جزء مهم‌ترین مسائل کوتاه‌مدت اقتصاد ایران است. پیرامون طرح بانکداری مرکزی مجلس باید گفت به نظر می‌رسد اولا این طرح در مساله‌شناسی دچار ایراد جدی است. ثانیا نسخه‌ای که برای اصلاح می‌پیچد نیز نمی‌تواند منجر به درمان شود. ثالثا با این کار یک فرصت طلایی قانون پولی و بانکی نیز می‌سوزد.»

حسین نمازی: طرح سابقه دارد

نظر حسین نمازی، وزیر اقتصاد در دولت شهیدرجایی و دولت اول خاتمی، به‌عنوان مخالف طرح بانکداری مرکزی می‌گوید: «من پیوسته از سال 1376 و حتی قبل از آن شاهد توصیه مرتبطان و متوسلان به صندوق پول و بانک جهانی درمورد لزوم ایجاد استقلال بانک مرکزی بوده‌ام.»

مسعود درخشان: چرا عجله دارید

مسعود درخشان، اقتصاددان و استادتمام دانشگاه علامه حول مصوبه اخیر مجلس روز اول خرداد طی نامه‌ای به محمدباقر قالیباف، گفت: «اخیرا کلیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده است. کم‌توجهی نمایندگان مجلس «انقلابی» به پیامدهای این طرح واقعا شگفت‌آور است. نگران هستم که این مجلس نتواند با دولت انقلابی آینده همراه شود. این طرح از پشتوانه ‌دانش و تخصص کافی برخوردار نیست. آثار منفی و مخرب این طرح بر نظام پولی و بانکی کشور دیده نشده است. هیچ‌یک از تعارضات نظام بانکی موجود با حرمت ربا و خلق پول را حل نکرده است. معیار عدالت اسلامی در تخصیص اعتبارات مطلقا لحاظ نشده است و این طرح را هیچ‌یک از علمای بزرگ و مراجع عظام منطبق با ضوابط شرعی ندانسته و حتی آن را به‌مثابه گامی استوار به‌سوی بانکداری اسلامی تلقی نکرده‌اند. بازنگری نظام پولی و مالی کشور و اصلاح ساختار بانک مرکزی مدت‌هاست در دستورکار مجلس و بانک مرکزی قرار دارد. چرا چند ماه دیگر نیز صبر نمی‌کنید که رئیس‌کل بانک مرکزی در دولت آینده که ان‌شاءالله فردی آگاه و انقلابی باشد بتواند دیدگاه‌های خود را درخصوص این طرح با مجلس درمیان بگذارد تا با همفکری و توافق و مشارکت صادقانه دولت و مجلس ان‌شاءالله مشکلات پولی و بانکی کشور و کاستی‌های بانک مرکزی حل‌وفصل شود؟»

پرویز داوودی: با طرح مخالفت جدی دارم

پرویز داودی عضو هیات‌علمی دانشگاه شهیدبهشتی و عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام با ارسال نامه‌ای به محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس شورای اسلامی ضمن ابراز نگرانی شدید نسبت به تبعات تصویب طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، گفته است: «احتراما از آنجا که در جلسه 1400.2.26 و در جریان رای‌گیری برای کلیات طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران- کتاب اول، از این‌جانب به‌عنوان موافق طرح یاد شده، لذا خواهشمند است متن زیر در صحن علنی قرائت شود: اولا تا قبل از تصویب کلیات طرح مذکور با این‌جانب هیچ‌گونه مشورت و هماهنگی صورت نگرفته و بنده با طرح مذکور به‌دلیل عدم توجه به ساختارها و فقدان احاطه طراحان به معضلات و مشکلات اصلی سیستم بانکی مخالفت جدی داشته و دارم. ثانیا پس از تصویب کلیات طرح فوق‌الذکر، طی دو روز با طراح طرح و جمعی از نمایندگان محترم، جلساتی برگزار شد که نه‌تنها این‌جانب قانع نشدم، بلکه بر ابهامات و ایرادات آن، که می‌تواند خسارات جبران‌ناپذیری برای کشور به‌همراه داشته باشد، افزوده شد. خواهشمند است مطابق ماده (76) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در اولین فرصت مناسب تکذیبیه موارد بیان‌شده در صحن علنی قرائت شود.»

آیت‌الله محسن اراکی: مهم‌ترین اشکالات حل نشده است

آیت‌الله محسن اراکی عضو شورای‌عالی حوزه‌های علمیه و مجلس خبرگان رهبری در بیانیه‌ای نظر خود را پیرامون طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران بیان کرده که به این شرح است: «طراحان این قانون تلاش کرده‌اند برخی از آسیب‌ها مانند ضعف قدرت نظارتی بانک مرکزی و میزان استقلال آن از دولت و برخی مناشئ فساد در بانکداری را اصلاح کنند اما متاسفانه نگاه تحولی نداشته و هیچ نشانه‌ای از حرکت در جهت طراحی نهاد پولی براساس نظام اقتصادی اسلام در آن دیده نمی‌شود و مهم‌ترین اشکالات شرعی ازقبیل خلق پول، استفاده از حیل، صوری‌سازی در عقود، کسب سود با تضمین سرمایه، توزیع ناعادلانه ثروت نه‌تنها حل نشده بلکه در برخی موارد قانونی نیز شده است و در مواردی می‌تواند تبعات زیان‌باری برای اقتصاد کشور به‌همراه داشته باشد. در این میان حوزه‌های علمیه رسالت بزرگی برعهده داشته و لازم است ضمن ورود به حل مشکلات اساسی موردنیاز نظام اسلامی، پیشگام در ارائه راهکارهایی جهت طراحی نهادهای موردنیاز براساس مطلوب اسلامی و تحول در وضعیت موجود و حرکت به‌سمت مطلوب باشند. در این زمینه پژوهش انجام‌شده توسط پژوهشگران گروه فقه نظام اقتصادی پژوهشگاه فقه نظام برای دستیابی به نمونه‌ای از بانک مطلوب اسلامی، نمونه خوبی در این جهت محسوب شده که می‌تواند آغاز یک حرکت بزرگ در جهت اصلاح نهاد پولی در نظام اسلامی و البته الگویی برای حضور هرچه بیشتر متخصصان حوزوی در عرصه‌های اساسی موردنیاز نظام اسلام باشد.»

محمدجواد ایروانی: این طرح 13 ایراد دارد

محمدجواد ایروانی عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام طی یادداشتی در «فرهیختگان» در مخالفت با طرح بانکداری مرکزی مجلس نوشت: «تلاش طراحان محترم این طرح به‌منظور بازاندیشی در باب برخی ساختارهای معیوب حاکم بر نظام پولی و بانکی کشور قابل‌تقدیر است اما طرح موجود کاستی‌های فاحش و فراوانی دارد که ذیل چهار محور به آنها اشاره می‌شود:

«1- در قانون فعلی در بخش اهداف، بانک مرکزی مسئول تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور (در شرایط فعلی سیاست کلی اقتصاد مقاومتی) بوده و هدف بانک مرکزی حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور تعیین شده که اهداف مترقی و جامعی محسوب می‌شوند و لذا تقلیل آنها و رها شدن از سیاست کلی اقتصاد کشور فاقد توجیه منطقی و نسخ بلامرجح است.
 2- در بخش ساختار بانک مرکزی، مجمع عمومی بانک مرکزی که رئیس‌جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و یک وزیر دیگر به انتخاب هیات‌وزیران به‌عنوان نمایندگان سهام دولت هستند، کلا حذف شده (مالکیت دولت بر بانک مرکزی نادیده گرفته شده است) و عملکرد بانک مرکزی به هیاتی تحت‌عنوان هیات‌عالی که متشکل از افراد حقیقی و رئیس‌کل و قائم‌مقام و معاون بانک مرکزی هستند، سپرده شده است.
 اعضای هیات‌عالی پیشنهادی نظیر الگوی فدرال‌رزرو آمریکا به‌صورت دوره‌ای تغییر پیدا می‌کنند. جایگاه رئیس‌کل بانک مرکزی نیز به مجری اوامر هیات‌عالی تنزل پیدا کرده است.
 3- در طرح پیشنهادی اشخاص حقیقی که بدوا منتخبان رئیس‌جمهور وقت یا قبلی هستند، به‌صورت تمام‌وقت در بانک مرکزی خدمت می‌کنند و با اختیارات فراوان عملا بانک مرکزی را اداره می‌کنند. بدین‌ترتیب هیات‌عالی علی‌رغم اختیارات وسیع پاسخگوی هیچ مقام و رکنی در مجموعه حاکمیت نظام جمهوری اسلامی ایران نیست.» ایروانی البته 13 ایراد در سه محور متفاوت به طرح دارد که در این قسمت تنها به 3 مورد از محور دوم تحت‌عنوان اشکالات کلیدی طرح پیشنهادی اشاره شد.

موافقان طرح

محمدحسین حسین‌زاده‌بحرینی: انتقادات ناشی از وجود تعارض منافع است

محمدحسین حسین‌زاده ‌بحرینی، رئیس کمیته پولی و بانکی بانک مرکزی در نامه‌ای به رهبر انقلاب به توضیحاتی درخصوص طرح مذکور پرداخت و نوشت: «وابستگی شدید بانک مرکزی به دولت و ناتوانی قانونی بانک مرکزی از مقاومت موثر در برابر درخواست‌های مالی دولتمردان، منشأیی برای دامن زدن به بحران نقدینگی در اقتصاد ایران است. این واقعیت که بیش از یک‌دوم اعضای شورای پول و اعتبار، هم‌زمان عضو هیات‌دولت هستند، رئیس‌کل را در انجام وظیفه ذاتی‌اش، که جلوگیری از برداشت‌های غیرقانونی دولت از منابع بانک مرکزی است، مسلوب‌الاختیار کرده است. علاج این درد استخوان‌سوز، جز با انجام اصلاحات ریشه‌ای در نظام بانکی کشور، و در راس آن، بازنگری در ساختار و وظایف بانک مرکزی، ممکن نیست. مخالفت‌هایی با طرح مجلس ابراز شده که لازم است درمورد آنها توضیح داده شود. درمجموع، این طرح موردتوجه و نقد چهار دسته از منتقدان محترم قرار گرفته است: دولت، مدیران بانکی، جمعی از اقتصاددانان دانشگاهی و گروهی از اقتصاددانان حوزوی.» وی در ادامه نامه با بررسی انتقادات هر چهار طیف مذکور در تلاش بوده است تا پاسخ‌های درخوری از دل طرح پیدا کند که بعضی از این موارد قابل‌توجه هستند. در این نامه بحرینی ضمن احترام به منتقدان تلویحا بعضی انتقادات را ناشی از وجود تعارض منافع گروه‌های خاص با این طرح دانسته است، به‌عنوان نمونه درمورد دولت می‌نویسد: «وجه مخالفت دولت با انجام اصلاحات ساختاری در بانک مرکزی معلوم است. دولت‌ها همواره به‌دنبال این بوده‌اند و هستند که بانک مرکزی کشور به‌مثابه خزانه دولت عمل کند. طبیعی است هیچ دولتی – مگر دولتی که کلان‌نگر و دوراندیش باشد، حاضر نمی‌شود لایحه‌ای به مجلس تقدیم کرده یا با طرحی موافقت کند که نتیجه آن استقلال بانک مرکزی باشد.»

فرهاد نیلی: نقاط قوت برجسته است

 فرهاد نیلی، اقتصاددان و رئیس اسبق پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی در نشست اخیر کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی توضیحاتی تفصیلی درمورد این طرح و نتایج آن داده است که به بعضی از موارد آن اشاره می‌شود. این اقتصاددان درمورد شوک‌های وارد به ترازنامه بانک مرکزی که به‌زعم وی علت اصلی تورم بغرنج در کشور است، می‌گوید: «طبق ماده 40، بانک مرکزی مختار است ارز دولت را خریداری کند. این به معنای آن است که بانک مرکزی مجبور به خرید این ارز نیست. درصورت واریز ریال، پیش از تملیک ارز را ممنوع کرده است. این ماده همچنین بانک مرکزی را از تضمین بدهی‌های خارجی دولت بدون دریافت وثیقه منع کرده است. در ماده 56 شرط تضمین بدهی‌های خارجی دریافت وثیقه از خزانه‌داری عنوان شده ‌است. ماده 36 نیز می‌گوید بانک مرکزی می‌تواند بر ایجاد بدهی‌ دولت و شرکت‌های دولتی سقف اعمال کند؛ به این دلیل که بانک مرکزی مسئول مدیریت تراز پرداخت‌های کشور است. ماده 36 همچنین این هشدار را به بانک مرکزی می‌دهد که در مدیریت بدهی‌های خارجی، تضمین ایجاد نکرده و بازپرداختی صورت ندهد. این مواد احتمال ترجمه شوک‌های خارجی به ترازنامه بانک مرکزی را کاهش می‌دهد.» فرهاد نیلی نقاط‌قوت طرح را برجسته‌تر می‌داند و به مواردی مانند؛ «توانایی سیاستگذاری پولی بانک مرکزی و مساله تعارض منافع اشاره می‌کند.» البته اقتدار بانک مرکزی در این طرح مورد انتقاد وی است و توضیح می‌دهد: «به‌رغم استقلال حقوقی، استقلال در رای و نظر و اقتدار اطلاعاتی، اقتدار عملیاتی به‌طور کامل در طرح مجلس فراهم نشده است. مطابق ماده 4، عملیات بانک مرکزی نباید به تشخیص شورای فقهی مغایر با احکام شرع باشد. این بدان معناست که شورای فقهی می‌تواند هر عملیات بانک مرکزی را با این عنوان که دارای ابهام است، متوقف کند.»