دولت سیزدهم و چالش قریب‌الوقوع بنزین

نسیم‌آنلاین؛ سعید فضل زرندی: 31ام اردیبهشت ماه حجت‌الاسلام رئیسی در سخنانی در همایش "خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران" اعلام کرد که: "دولت قرار است تصمیمات سختی بگیرد". اولین واکنش به این سخنان پخش شدن شایعه افزایش قیمت بنزین بود. تصمیم دولت به حذف ناگهانی ارز ترجیحی آرد صنعتی در اوایل اردیبهشت‌ و سپس حذف کامل ارز ترجیحی کالاهای اساسی از 20ام اردیبهشت، در گسترش و پذیرش این شایعات موثر بود. البته رئیس جمهور در شب 19ام اردیبهشت‌ماه در گفتگو با مردم در صداوسیما، هرگونه تغییر در قیمت بنزین، دارو و نان را منتفی شمردند. با این حال با گذشت قریب به یک ماه از سخنان رئیس‌جمهور، تقریبا هر دو روز یکبار شایعات جدیدی درباره افزایش قیمت بنزین یا تغییر در سهمیه‌ها پخش شده و به سرعت نیز توسط مقامات رسمی تکذیب می‌شود، که این نشان از حساس بودن افکار عمومی به این مسئله است.

بخشی از ترس عمومی از افزایش قیمت‌ها و عدم اعتماد به تکذیبه‌های دولت را می‌توان از عوارض آبان 98 دانست. در آن زمان بارها و بارها هرگونه تغییر در قیمت بنزین تکذیب شده بود. خاطره رفتاری که دولت قبل نسبت به مردم روا داشت، به این زودی‌ از ذهن مردم پاک نخواهد شد. با این حال هدف از این یادداشت بررسی بی‌اعتمادی شکل‌گرفته میان دولت و مردم نیست. مسئله اصلی کارهایی است که دولت باید انجام بدهد تا به شرایط اضطراری نرسد.

آبان 98 محصول عدم تدبیر در وقت مناسب است

یکی از دلایل رخ دادن تصمیماتی شبیه به آبان 98 و یا حذف ناگهانی ارز ترجیحی کالاهای اساسی در اردیبهشت 1401، عدم اتخاذ تدابیر صحیح برای مدت طولانی است که نهایتا این بی‌تدبیری منجر به نزدیک شدن کشور به حالت اضطرار و بحران شده و سیاستگذار مجبور به اتحاذ تصمیمات شوک‌آور می‌شود.

در طی سال‌های منتهی به آبان 98، بنزین به صورت تک‌نرخی، غیرسهمیه‌ای و به قیمت 1000 تومان فروخته می‌شد. هم‌زمان برنامه‌ای برای افزایش بهره‌وری و کاهش مصرف بنزین نیز وجود نداشت. این دو عامل باعث رشد مداوم مصرف بنزین در کشور شد، تا جایی که نزدیک بود مصرف از تولید جلو بزند و ایران از موقعیت صادرکننده به واردکننده بنزین تبدیل بشود. طبیعتا در شرایط تحریم و تنگنای ارزی، اینکه یک کالا به جای ایجاد درآمد ارزی برای کشور، مصرف جدیدی برای ارز ایجاد بکند یک بحران واقعی است.

دولت وقت که سال‌ها بی‌عملی‌اش وضعیت مصرف بنزین را به آن نقطه رسانیده بود، خود را مجبور به واکنش اضطراری برای کنترل مصرف بنزین می‌دید و ساده‌ترین راه را برگزید و به بدترین شکل اجرا کرد. فارغ از جزئیات اجرایی، اصل واقعه آبان 98، محصول چنین شرایطی بود.

فراتر از شایعات و تکذیبیه‌ها به سرعت به نقطه آبان 98 نزدیک می‌شویم

حالا با گذشت 2 سال و نیم از آن زمان، مجددا شاهد هستیم که شرکت پخش و پالایش نفت نسبت به افزایش مصرف بنزین هشدار داده است. طبق اعلام این نهاد رسمی، ممکن است تا سال آینده مصرف از تولید پیشی بگیرد و نیازمند واردات بنزین بشویم.

دولت برای اعمال هر سیاستی نیاز دارد تا اولا خودش هدف را بداند و در ثانی در تعاملی صادقانه با مردم، آن‌ها را با آن هدف همراه کند. راه‌حل‌ها را باید با اهداف سنجید. چنانچه دولت بخواهد تغییراتی در وضعیت مصرف بنزین با هدف افزایش عدالت یا با هدف افزایش درآمد دولت انجام دهد، طبیعتا راه‌حل‌های دیگری برای آن قابل پیشنهاد است. برای مثال افزایش محدود قیمت بنزین به صورت سالیانه شاید مقدار بسیار کمی مصرف را کنترل کند اما اساسا فایده‌ای جز افزایش محدود درآمد دولت ندارد. یا ایده تخصیص بنزین به کد ملی به جای خودرو، نهایتا انتفاعی از جنس توزیع عادلانه‌تر داشته و منجر به کاهش مصرف نخواهد شد.

مجددا تاکید می‌شود فرض ما در این یادداشت این است که هدف اصلی و مهم‌تر، نیاز کشور به کنترل مصرف بنزین به منظور جلوگیری از رسیدن به نقطه نیاز به واردات است.

بنابراین این روند شایعات و تکذیب‌ها را نباید جدی گرفت و باید به مسئله اصلی فکر کرد. در صورتی که دولت از فرصت حدودا یک ساله‌ای که دارد جهت اتخاذ تدابیر پیش‌دستانه استفاده نکند، رسیدن به نقطه مشابه آبان 98 دور از انتظار نیست. آیا راه پیش‌دستانه‌ای برای کنترل مصرف بنزین وجود دارد؟ به منظور پاسخ به این سوال و بعنوان مقدمه، مروری بر یک تجربه موفق کنترل مصرف بنزین در سالیان گذشته خالی از لطف نیست.

تجربه موفق کاهش مصرف بنزین در دهه هشتاد

مصرف بنزین تا سال 1385 مستمرا افزایشی بود. همچنین به دلیل ظرفیت تولید محدود، بالغ بر 40 درصد بنزین مورد نیاز کشور از طریق واردات تامین می‌شد. اما در طی سالهای 85 تا 90 مجموعه اقداماتی صورت پذیرفت که معضل کمبود بنزین را مرتفع کرد. از اهم این اقدامات می‌توان به توسعه حمل و نقل عمومی، توسعه CNG به عنوان سوخت جایگزین، رسیدگی به وضعیت خودروهای فرسوده و در نهایت سهمیه بندی بنزین و ارائه کارت سوخت اشاره کرد. مجموعه این تدابیر باعث شد تا مصرف بنزین به جای روند افزایشی متداول، با کاهش چشم‌گیر مواجه بشود.

کاهش مصرف بنزین را از کجا باید شروع کرد؟

وقتی صحبت از کاهش مصرف بنزین پیش می‌آید، اولین سوال این است که این کاهش از چه محلی قابل تحقق است؟ بنابراین ابتدا باید دید بنزین در چه مصارفی استفاده می‌شود و کدام یک از این مصارف ظرفیت کاهش، صرفه‌جویی یا افزایش بهره‌وری دارد؟

به طور کلی بنزین یا برای مصارف شخصی مورد استفاده قرار می‌گیرد یا در خدمات حمل و نقل عمومی. مقداری نیز به خارج از مرزها قاچاق یا صادر می‌شود. البته بنزین به صورت بسیار محدود در کشاورزی و قایق‌رانی و امور مشابه استفاده می‌شود، اما به دلیل سهم بسیار کم، آن‌ها را مورد بررسی قرار نخواهیم داد.

مصارف شخصی بنزین در یک طیف وسیع از لوکس تا اضطراری قرار دارند

مصارف شخصی بنزین تنوع بالایی دارد. بخشی از آن استفاده از خودرو یا موتور سیکلت برای امور روزمره است. رفت و آمد بین منزل و محل کار، خرید، بردن فرزندان به مدرسه و امثال این امور روزمره. بخش دیگر مصارف شخصی، استفاده از خودرو برای مسافرت است. در طی سال 99 و 1400، صرفا از محل کاهش سفرهای بین‌شهری به دلیل شیوع کرونا، مصرف بنزین کاهش چشم‌گیری را تجربه کرد. بنابراین مصارف شخصی بنزین می‌تواند در یک طیف وسیع، هم لوکس باشد و هم بسیار ضروری.

کسانی که به دلیل ضعف حمل و نقل عمومی مجبور به استفاده از خودرو یا موتور شخصی برای رفت‌وآمد بین محل کار و محل زندگی هستند، مخصوصا وقتی محل زندگی در شهرهای اقماری کلان‌شهرها باشد، نیاز به مصرف بالایی از بنزین دارند. به طور کلی بخشی از مصارف شخصی قابل صرفه‌جویی است اما هسته سخت آن به جز با فشار غیرمنطقی وارد کردن بر مردم قابل کاهش نیست. به جز با ارائه گزینه‌های جایگزین واقعی در حمل‌ونقل عمومی، نمی‌توان بخش اصلی مصارف شخصی بنزین را کاهش داد.

قابل ذکر است که مصارف لوکس‌تر بنزین نظیر مسافرت نیز لزوما مذموم نبوده و مثلا با رونق دادن به گردشگری برکات فراوانی برای اقتصاد ملی به ثمر می‌آورد. کار اساسی دیگر از رده خارج کردن خودروهای فرسوده و تولید یا واردات خودروهای کم‌مصرف‌تر است که البته هزینه‌ی بالا و سرمایه‌گذاری زیادی را می‌طلبد.

کاهش مصرف بنزین در بخش عمومی جز با تغییر ناوگان فرسوده میسر نیست

بخش بزرگی از خدمات حمل و نقل عمومی نیز وابسته به مصرف بنزین است. انواع وانت، تاکسی، ون و موتور سیکلت که روزانه وظیفه جابجایی میلیون‌ها مسافر و بار را در قالب سفرهای درون و برون شهری بر عهده دارند، همگی از بنزین استفاده می‌کنند. کاهش مصارف شخصی بنزین لزوما از مسیر افزایش استفاده از حمل و نقل عمومی که بخش بزرگی از آن نیز حمل و نقل مبتنی بر سوخت بنزین است می‌گذرد. بنابراین در حالت ایده‌آل نیز سهم این بخش باید رو به افزایش باشد نه کاهش. کاهش مصرف بنزین در این بخش جز از طریق نوسازی ناوگان و تعویض خودروهای فرسوده با خودروهای کم‌مصرف جدید میسر نخواهد بود.

قاچاق تحت نظارت دولت در واقع صادرات و نوعی چتر حمایتی از مرزنشینان است

بخش آخر از مصارف اصلی بنزین نیز قاچاق است. در مورد حجم قاچاق بنزین اعداد بسیار متفاوتی از چندهزار لیتر تا ده میلیون لیتر در روز گفته شده است. به هر صورت قاچاق بنزین را می‌توان به دو دسته کلی تقسیم کرد: قاچاق تحت نظر حاکمیت و قاچاق خارج از نظر حاکمیت. منظور از قاچاق تحت نظر حاکمیت، طرحی نظیر "طرح رزاق" است که در سیستان و بلوچستان اجرایی می‌شود. در این طرح به مرزنشینان به طور قانونی بنزین فروخته شده و در یک مسیر قانونی در کشور مقصد فروخته می‌شود. در واقع نمی‌توان این مدل را قاچاق نامید و بیشتر نوعی صادرات قانونی سوخت به کشور همسایه است. هدف از ایجاد چنین امتیازاتی، رعایت وضعیت معیشتی مرزنشینان در خلا رسیدگی حاکمیت به آن مناطق است. طبیعتا حذف کردن این امتیاز بدون رفع شدن محرومیتی که ابتدائا عامل ایجاد آن امتیاز بوده غیر منطقی بوده و با واکنش اهالی منطقه مواجه خواهد شد. بنابراین در بحث حذف قاچاق بنزین، قاعدتا تمرکز باید روی قاچاق خارج از کنترل حاکمیت باشد.

پنج دسته راه‌حل برای کنترل مصرف بنزین

اگر بخواهیم مبتنی بر تجربیات گذشته و نیز تحلیل مصارف مختلف بنزین راه‌حل‌های قابل تصور برای کنترل مصرف بنزین را مطرح کنیم، 5 دسته راه حل اصلی به نظر می‌آید که در ادامه به بررسی امکان تحقق هر کدام از این دسته راه‌حل‌ها می‌پردازیم:

1- تغییر تکنولوژی وسایل نقلیه  به سمت کم‌مصرفی، چه از مسیر واردات چه تولید

وضعیت اقتصادی کشور به صورتی است که با توجه به کاهش قدرت خرید مردم، کاهش دسترسی کشور به منابع ارزی و سختی عقد قرارداد با شرکت‌های خارجی به دلیل تحریم، امکان ایجاد یک حرکت بزرگ برای تولید انبوه خودروها و موتورهای کم‌مصرف و یا واردات حجم انبوه از این خودروها و خریداری آن توسط عموم مردم میسر نیست. به عنوان مثال با وجود قوانین سفت و سخت برای ممنوعیت تردد موتورهای کاربراتوری، اما عملا امکان اعمال این قواعد وجود ندارد، چراکه بخش بزرگی از موتورهای در دست مردم کاربراتوری است و بخش بزرگی از موتورسواران امکان خرید موتورهای جدیدتر را ندارند.

البته سخت بودن شرایط اقتصادی لزوما به معنای منتفی بودن کامل این قبیل راه‌حل‌ها نیست.امکان صادرات سوخت صرفه جویی شده در اثر تغییر یک خودرو یا موتور پرمصرف به کم‌مصرف، به خودی خود یک درآمد بالقوه به وجود می‌آورد. مثلا با فرض ایده واردات، در صورت جایگزینی یک خودرو با مصرف پنجاه درصد کمتر از مصرف خودروهای فعلی، به صورتی که در ماه به جای 60 لیتر، 30 لیتر بنزین استفاده کند، درآمدی در حدود 350 دلار در سال از امکان صادرات بنزین صرفه‌جویی‌شده برای دولت مهیا خواهد شد. با فرض استفاده ده ساله از یک خودرو، بخش خوبی از هزینه صورت گرفته برای خرید آن در طی این مدت به کشور بازخواهد گشت. اما به هر حال در شرایط تنگنای ارزی، صحبت از این مسیر کمی سخت به نظر می‌رسد. البته هر میزان تغییر و اصلاح در این زمینه، ولو محدود، منشا خیر است و لازم نیست منتظر یک انقلاب در این زمینه بمانیم.

2- نوسازی ناوگان حمل و نقل عمومی بنزینی

با دلایل مشابه، نوسازی موثر ناوگان فرسوده‌ی حمل و نقل عمومی، اعم از وانت‌ها، تاکسی‌ها و خودروها و موتورهای شخصی که به خدمات حمل و نقل می‌پردازند نیز امر بعیدی به نظر می‌آید. در شرایطی که تولیدات دو خودروسازی بزرگ کشور به صورت قرعه‌کشی به فروش می‌رسد، صحبت از تحول عمده در شرایط تعویض خودرهای فرسوده با نو سخت است. مخصوصا آنکه تولید دو خودرو سمند و پژو 405 که عموم ناوگان تاکسی را تشکیل می‌دهند، از انتهای سال گذشته متوقف شده است.

3- توسعه حمل و نقل عمومی غیربنزینی نظیر قطارها و اتوبوس‌های شهری و بین‌شهری

ایده‌ای که دولت می‌تواند روی آن بیشتر حساب باز کند و خیر و برکات آن برای مدت طولانی‌ برای کشور باقی ‌می‌ماند، توسعه موثر حمل و نقل عمومی غیر بنزینی، یعنی قطار و اتوبوس درون شهری و برون شهری است. رفت‌وآمد روزانه درون شهرها، و نیز بین شهرها و شهرک‌های اقماری تا کلان‌شهرها حجم بسیار بالایی دارد. بسیاری از مردم در صورتی که گزینه واقعی برای عدم استفاده از خودرو یا موتور شخصی داشته باشند، از آن گزینه جایگزین استفاده خواهند کرد. طبیعتا بخش بزرگی از مردم علاقه‌ای به ماندن در ترافیک، گیر کردن در شرایط نبود جای پارک، خطر تصادف، استهلاک و ... ندارند و اگر از خودرو یا موتور شخصی استفاده می‌کنند از سر جبر است.

برای مثال تصور بفرمایید مترو پرند مورد بهره‌داری قرار بگیرد. چندصد هزار نفر از ساکنین مناطق بین تهران تا پرند از این امکان بهره‌مند خواهند شد. در مصرف بنزین نیز چه از طریق کاهش نیاز به رفت‌وآمد با وسایل شخصی و چه حمل و نقل عمومی مبتنی بر بنزین صرفه‌جویی چشم‌گیری به وجود می‌آید.

ایده‌ی دیگر در این زمینه احیای سرویس برای ادارات و مراکز پرکارگر یا پرکارمند است تا استفاده جداگانه این افراد از خودروی شخصی یا وسایل عمومی کاهش پیدا کند و هم خیابان‌ها و هم فضای حمل و نقل عمومی خلوت‌تر بشود.

4-توسعه سوخت جایگزین بنزین نظیر CNG و LPG

به نظر می‌رسد با توجه به مشکلات فعلی صنعت گاز کشور، توسعه بیشتر CNG و LPG شدنی نباشد. بار سنگینی از تامین انرژی کشور به طور مستقیم و غیرمستقیم به دوش گاز طبیعی انداخته شده و هم‌اکنون در فصل سرد با معضل قطعی گاز و در فصل گرما با معضل کمبود برق تولیدی در نیروگاه‌های گازی مواجه هستیم. توسعه خودروهای مبتنی بر CNG و LPG همواره یک گزینه مطلوب برای کشور ما به عنوان دومین دارنده گاز در جهان است، اما مقدمه آن حل معضلات کنونی این صنعت است و احتمالا در حال حاضر نمی‌توان به عنوان یک گزینه مطمئن برای کوتاه و میان مدت به آن نگاه کرد.

5- مبارزه با قاچاق و استفاده‌های خارج از عرف

در نهایت، گزینه کنترل قاچاق و مصارف خارج از عرف بنزین پیش می‌آید. این گزینه کاملا شدنی است و اجرای آن نیاز به سرمایه‌گذاری یا عملیات پیچیده دیگری ندارد، بستر و زیرساخت آن نیز کاملا فراهم است. پالایشگاه‌های تولیدکننده بنزین معدود و محدودند و پخش آن نیز به صورت انحصاری توسط دولت صورت می‌پذیرد. بنابراین اعمال نظارت تا نقطه جایگاه سوخت امر پیچیده‌ای نیست. مسئله در حال حاضر این است که بنزین به نرخ 3000 تومان به صورت آزاد و توسط کارت جایگاه‌دار قابل عرضه است. بنابراین تامین بنزین برای قاچاق خارج از کنترل دولت کار سختی نیست. مصارف خارج از عرف، غیر از قاچاق، نیز به همین صورت است.

وقتی کارت جایگاه‌دار وجود داشته باشد، تامین بنزین برای مصارف غیرعادی یا غیرقانونی کار ساده‌ای است. بدین منظور کافی است کارت جایگاه‌دار عملا حذف بشود و هر کسی بنزین غیر سهمیه‌ای را نیز با کارت خود دریافت کند. در این صورت مصارف غیرمتعارف مشخص خواهد شد و دولت می‌تواند با استفاده از داده‌ها و اطلاعات  مصرف هر کارت، کارت‌هایی که برای قاچاق استفاده می‌شوند را مسدود کند. دلیل اینکه در حال حاضر عملا امکان رصد و مسدود کردن کارت‌ها وجود ندارد، تعداد بسیار بالای افرادی است که کارت سوخت خود را مفقود کرده یا عادت به استفاده از کارت جایگاه‌دار دارند. بنابراین عمده مسئله این است که کارت سوخت این افراد تامین و عادت بنزین زدن آن‌ها تغییر کند تا امکان محدود کردن کارت جایگاه‌دار فراهم شده و توان مسدود کردن کارت‌های مورد استفاده در قاچاق به وجود بیاید.

دولت نباید نگران معارضین و مخالفت‌های احتمالی با این سیاست باشد. سیاست حذف کارت جایگاه‌دار هرچند معارضینی خواهد داشت، اما این معارضین صد‌ها بار کمتر از معترضین به افزایش موثر قیمت خواهند بود. منظور از افزایش موثر قیمت، افزایش چند برابری آن به حدی است که قاچاق را از سود انداخته و استفاده عادی مردم از بنزین را نیز غیر‌به‌صرفه بکند.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

طبیعتا در بین این مسیرها، 4 مسیر اول نیاز به سرمایه‌گذاری، آینده‌نگری، مدیریت و برنامه‌ریزی دارند و مسیر 5ام نیاز به مقداری مدیریت و هوشمندی. با توجه به جمیع جهات، گزینه در دسترس دولت برای مدیریت مصرف بنزین، حذف تدریجی کارت جایگاه‌دار و کنترل مصرف از طریق داده‌های کارت‌ سوخت است. به عنوان ایده بلندمدت‌تر نیز توسعه پرشتاب حمل و نقل عمومی مبتنی بر قطار و اتوبوس درون شهری و حومه‌ای با مشارکت‌جویی از کشورهای توانمند در این زمینه، به طور مشخص چین، توصیه می‌گردد. سایر راه‌حل‌ها هر چند مفیدند و باید در دستور کار قرار داشته و تدریجا جلو بروند، اما منطقا به خاطر شرایط موجود اقتصادی در حال حاضر نمی‌توان امید زیادی برای رفع جدی مسئله به آن‌ها داشت.

در نهایت در مورد تعامل صادقانه و همراه کردن مردم نیز، توصیه می‌شود دولت به جای تکذیب هر نوع تغییر در قیمت و صورت مصرف بنزین، از جمله تکذیب حذف کارت جایگاه‌دار، شرایط را به مردم توضیح داده و از آن‌ها بخواهد چنانچه کارت خود را مفقود کرده‌اند ظرف زمان مشخصی، مثلا دو ماه، درخواست بدهند و دولت نیز در زمان کوتاهی کارت‌های جدید را صادر بکند. این یک نمونه برای توضیح یک رویکرد است. دولت باید بداند که حتی برای اجرای یک سیاست ساده نیز باید جزئیات بسیار مهمی را در نظر گرفت تا کمترین مشکل به وجود بیاید و مسئله ظرفیت تبدیل شدن به چالش را پیدا نکند.