بودجه ی دولت بعد و قطره چکان نفتی

 در هفته‌های اخیر که اظهارنظر‌های انتخاباتی کاندیداها داغ شده، یکی از اصلی‌ترین مسائلی که کاندیداها یا توجه چندانی به آن نداشته و یا درحد کلی‌گویی این مساله را رها کرده‌اند، نحوه جبران کسری بودجه و کاهش آثار نفت در بودجه است. به‌عنوان مثال سعید جلیلی در این مورد اعتقاد دارد؛ «ارزآوری نباید منوط به فروش نفت باشد که با تحریم و یا افت قیمت نفت، شوکی به درآمد‌های ارزی کشور وارد شود. ارز آوری باید به‌صورت ماموریت و برنامه به تمام دستگاه‌های دولتی و نه فقط وزارت نفت ارجاع شود تا بتوانیم به موفقیتی دست پیدا کنیم.»

عبدالناصر همتی دیگر کاندیدای انتخاباتی نیز معتقد است: «نفت یک مزیت برای کشور ماست و نمی‌توان آن را از اقتصاد کنار گذاشت، اما باید وابستگی بودجه جاری به نفت را قطع کرد. اگر نفت خام صادر می‌کنیم، باید بخشی از آن به صندوق توسعه ملی و بخشی از آن به دولت برود تا آن را صرف زیرساخت‌ها کند.» اما این اظهارنظر‌ها در چه حد عملیاتی است و رابطه اقتصاد ایران با بودجه در چه سطحی قرار دارد؟ براساس شواهد آماری، تراز عملیاتی که به‌عنوان اصلی‌ترین دماسنج بودجه بوده و به بررسی نسبت درآمد‌های مالیاتی به هزینه‌های موجود در لایحه بودجه می‌پردازد، نشان می‌دهد که این تراز در سال 1400 با یک رشد 117 درصدی نسبت به سال گذشته به منفی 319 هزار میلیارد تومان رسیده است و سهم منابع حاصل از فروش نفت و منابع نفتی از بودجه عمومی دولت در سال 1400 به 27 درصد رسیده است که این آمار‌ها نگران‌کننده به‌نظر می‌رسند. بنابراین مساله کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت یکی از مهم‌ترین مسائلی است که باید مورد توجه هر دولتی با هر گرایش فکری باشد که تقریبا می‌توان گفت تمامی مواردی که برای این امر در دولت‌های گذشته اندیشیده شده با شکست روبه‌رو شده و حال که کشور خود را آماده پذیرش دولت و رئیس‌جمهور بعدی می‌کند، دولت سیزدهم باید از همان ابتدای کار به‌دنبال سازوکاری برای کاهش سهم وابستگی بودجه دولت به نفت باشد.

یکی از مواردی که از سوی دولت‌ها برای مقابله با چالش ناشی از وابستگی به درآمدهای نفتی اتخاذشده استفاده از قواعد مالی است. بررسی قواعد مالی به‌کار برده شده در کشور ایران نشان می‌دهد که اهداف مورد نظر وضع این قواعد مالی محقق نشده است و به‌نظر می‌رسد ضعف در مبانی نظری این قواعد در کنار ضعف‌های ساختاری و نهادی حاکم بر بسترهای تصمیم‌گیری قواعد مالی، دستیابی به اهداف مورد نظر را با چالش مواجه کرده است. برآوردها نشان می‌دهد با اصلاح ساختارها، حداقل 330 هزار میلیارد تومان درآمد جدید از محل مالیات‌ها و صرفه‌جویی در مصارف قابل تحقق است.

وابستگی بودجه به نفت در ایران

طی هفتاد سال گذشته، یکی از مهم‌ترین و چالشی‌ترین موضوعات اقتصادی کشور، وابستگی بودجه عمومی دولت به نفت بوده است. زمانی که درباره این موضوع صحبت می‌شود، هدف حذف نفت از اقتصاد نیست، بلکه این موضوع تاکیدی بر این است که بودجه عمومی دولت و برنامه‌های توسعه نباید بر مبنای درآمد حاصل از خام‌فروشی نفت تهیه و تنظیم شود. روند سهم منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی از بودجه عمومی دولت نشان می‌دهد که این منابع هر ساله سهم بسیار زیادی از بودجه را به خود اختصاص داده‌اند. بنابر شواهد موجود این منابع تا سال 1390 بالای 60 درصد از بودجه را تشکیل می‌داد و در سال 1391 به زیر 40 درصد رسید.

همزمان با تشکیل دولت تدبیر و امید در سال 1392 این نسبت به 30 درصد هم رسید، اما پس از حادث‌شدن شرایط سخت اقتصادی از سال 1397 مجددا این سهم رو به افزایش گذاشت و بار دیگر در سال 1400، در لایحه به بالای 40 درصد و پس از اصلاحیه‌های چندین‌باره به 27 درصد در قانون بودجه رسید. مجموع این عوامل باعث‌شده که اقتصاد کشور ایران بر پایه اصول یک اقتصاد تک‌محصولی بنا شده باشد که مضرات این امر بسیار بیشتر از فواید آن خواهد بود. از طرفی دیگر برای درک بهتر این وابستگی باید به تراز‌های مهم بودجه‌ای رجوع کنیم. در سال 1381، شیوه طبقه‌بندی بودجه‌ای کشور بنا بر توصیه بانک جهانی و صندوق بین‌المللی به استانداردی تحت عنوان آمار‌های مالی دولت تغییر یافت.

بر طبق این استاندارد سه تراز برای بودجه معرفی می‌شود. بودجه اول تحت عنوان تراز عملیاتی که به‌صورت کسری یا مازاد درآمد‌های مالیاتی در مقابل هزینه‌های دولت تعریف می‌شود. بنابراین درآمد‌های حاصل از فروش نفت و واگذاری‌های زمین و املاک دولت در این تراز قرار نمی‌گیرد. درصورتی که این تراز منفی باشد حاکی از آن است که دولت برای پرداخت هزینه فعالیت‌های جاری خود به منابع حاصل از صادرات نفت و استقراض وابسته است. تراز بعدی تحت عنوان تراز سرمایه‌ای به‌صورت کسری یا مازاد درآمد‌های واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (صادرات نفت خام و فروش ساختمان‌ها) در مقابل تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های عمرانی دولت) تعریف می‌شود. تراز سوم نیز تحت عنوان تراز مالی به‌صورت کسری یا مازاد واگذاری‌های دولت (اوراق مشارکت و استقراض از داخل و خارج و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی) در مقابل تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت اصل اوراق مشارکت و اصل وام‌های داخل و خارج) تعریف می‌شود. در ارتباط با تراز عملیاتی این تراز همواره منفی بوده است که این امر در مقایسه با تراز عملیاتی سایر کشور‌ها نکته‌ای نگران‌کننده محسوب نمی‌شود، ولی زمانی که روند آن بررسی می‌شود متوجه می‌شویم که این کسری هر ساله افزایش یافته و در سال 1400 با یک رشد عجیب 117 درصدی نسبت به سال قبل به مقدار 319 هزار میلیارد تومان رسیده که بسیار نگران‌کننده است. از طرفی نیز در بیشتر سال‌ها تراز سرمایه‌ای دارای مازاد و مثبت بود و بخش عمده‌ای از کسری تراز عملیاتی را پوشش می‌داد، اما از سال 1397 و پس از ناتوانی دولت در فروش نفت این تراز هم منفی شد و در سال 1400 به مقدار کسری این تراز به 121 هزار میلیارد تومان رسید که این امر هم بر نگرانی‌ها افزود و در نهایت تراز مالی همواره مثبت بوده و این بدین معنی است که دولت برای پوشش هزینه‌های جاری و عمرانی خود ناگزیر به فروش دارایی‌های مالی و استقراض شده است. هر چند تعریف و تصویب این سه تراز برای درک وضعیت مالی بسیار مفید است، اما همچنان در هنگام تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی تاثیری بر رفتار دولت‌ها نداشته و دولت‌ها مطابق قبل با استفاده از منابع حاصل از نفت ابتدا هزینه‌های جاری خود را پرداخت می‌کنند و اگر منابع مازادی وجود داشت، آن را به طرح‌های عمرانی تخصیص می‌دهند و به‌نوعی بودجه عمرانی کشور را فدای امور جاری می‌کنند.

قواعد مالی و آسیب‌شناسی آن

در اقتصاد به قواعدی که با استفاده از یک قید بلندمدت که از طریق محدودیت کمی بر لایحه بودجه اعمال می‌شود قواعد مالی گفته می‌شود. هر چند این قواعد در کشور‌هایی با منابع طبیعی سرشار از اهمیت و کاربرد بیشتری برخوردار است ولی تقریبا در تمامی کشور‌های توسعه‌یافته، در هنگام وجود درآمد‌هایی که در هنگام رونق اقتصادی ایجاد می‌شوند؛ سعی دارند تا با وضع قواعد مالی سیاست‌های مالی را کنترل کنند. در طول دو دهه گذشته استفاده از قواعد مالی در بودجه‌ریزی بسیاری از کشور‌های جهان به‌شدت افزایش یافته است به نحوی که در سال 1990 میلادی تنها پنج کشور آلمان، اندونزی، ژاپن، لوکزامبورگ و آمریکا دارای قواعد مالی بودند ولی امروزه بنابر اطلاعات موجود 70 کشور در حال استفاده از قواعد مالی در بودجه‌ریزی خود هستند. قواعد مالی به‌کار رفته در ایران جزء معیار‌های کمی هستند که برای استفاده از نفت یا قیمت نفت تعیین و مازاد بر سقف تعیین شده به صندوق‌هایی واریز می‌شود. اغلب قواعد مالی به‌کار رفته در قالب برنامه‌های توسعه به تصویب رسیده و مورد توجه قرار گرفته شده است و بررسی و مطالعه این قواعد مالی وضع شده در طول زمان نشان می‌دهد که به بسیاری از اهداف مورد نظر خود نرسیده‌اند. ضعف در مبانی نظری این قواعد در کنار ضعف‌های ساختاری و نهادی حاکم بر بستر‌های تصمیم‌گیری و قواعد مالی به‌عنوان اصلی‌ترین مواردی شناخته می‌شوند که باعث شده‌اند این قواعد مالی به اهداف خود نرسند.

همچنین این قواعد در کشور ایران به صورت کلی بوده و به‌طور دقیق میزان منابع و مصارف و تغییرات آن را کنترل نکرده‌اند و این امر زمینه را برای تخطی دولت از رعایت قواعد مالی در هنگام تهیه و اجرای بودجه فراهم کرده است. عامل بعدی را که در شکست این قواعد مالی می‌توان ذکر کرد، به نبود‌ انگیزه مناسب در دولت و مجلس برمی‌گردد؛ به نحوی که مجلس و دولت از لحاظ سیاسی ‌انگیزه کافی برای کنترل مخارج نداشته‌اند و هر دو در استفاده از منابع نفتی برای مصارف گوناگون اشتراک نظر دارند. بنابراین هرساله شاهد نقض شدن قوانین قواعد مالی هستیم. مساله بعدی که باید به آن توجه شود؛ نحوه ورود منابع نفتی به بودجه است. درحال حاضر منابع دلاری حاصل از صادرات نفت برای استفاده در بودجه در اختیار دولت قرار گرفته و دولت می‌تواند با ابزار نرخ ارز، معادل ریالی منابع نفتی را در بودجه تغییر دهد.

 براین اساس در صورت هرگونه تغییر در منابع دلاری مذکور، دولت برای تامین منابع مورد نظر، نرخ ارز محاسباتی بودجه را تغییر می‌دهد. در چنین شرایطی در زمان وفور درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت، درآمدهای ارزی به ریال تبدیل شده و صرف هزینه‌های جاری و عمرانی و همچنین واردات کالاها و خدمات می‌شوند. این درحالی است که بر خلاف ماهیت ناپایدار درآمدهای ارزی حاصل از فروش خارجی نفت، هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای دولت عمدتا ماهیت پایدار داشته و به محض کاهش درآمدهای ارزی دولت، با کسری بودجه روبه‌رو می‌شود. مساله بعدی به عدم بی‌توجهی به ماهیت وابستگی بودجه به نفت باز می‌گردد. در سه دهه گذشته یکی از راهکارهای مواجهه دولت‌ها با کاهش منابع حاصل از نفت، افزایش نرخ ارز محاسباتی و در حقیقت کاهش ارزش پول ملی در بودجه بوده است. به این ترتیب به جای محدود کردن مصارف یا برنامه‌ریزی برای افزایش منابع غیرنفتی، ساده‌ترین راه انتخاب شده است و می توان مواردی نظیر دو برابر شدن قیمت محاسباتی ارز در هنگام تنظیم بودجه سال 1392 به دنبال کاهش 50 درصدی صادرات نفت به دلیل تحریم‌ها یا افزایش قابل توجه نرخ ارز محاسباتی در بودجه سال 1398 نسبت به قانون بودجه سال قبل را در این زمینه نام برد.

راهکار کاهش وابستگی به نفت

با در نظر گرفتن تجربیات قبلی کشور در وضع قواعد مالی و با فرض وجود یک اراده برای برای تجدید ساختار کشور، می‌توان در چارچوب کاهش وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از نفت پیشنهادهای ذیل را عنوان کرد:

1) کاهش وابستگی به منابع حاصل از نفت مستلزم برنامه‌هایی برای افزایش منابع غیرنفتی در سمت منابع و کنترل هزینه‌ها در سمت مصارف است. قواعد مالی در این مسیر نقش راهنما را دارند. به عبارت دیگر وضع قواعد مالی تنها شرط لازم برای حرکت به سمت هدف کاهش وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از نفت است و شرط کافی انجام اقدامات اصلاحی در سمت منابع و مصارف بودجه است.

2) در سمت منابع، مقابله با فرار مالیاتی با تکمیل و راه‌اندازی نظام جامع مالیاتی و ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی، معرفی پایه‌های مالیاتی جدید مانند مالیات بر مجموع درآمدها، اجرای درست قانون پایانه‌های فروشگاهی، تجدید ساختار شرکت‌های دولتی به‌ویژه شرکت‌هایی که معادن دولتی در اختیار دارند با هدف افزایش درآمدهای دولت از این محل می‌تواند در دستور کار قرار گیرد. براساس نکات فوق و تجربه برنامه‌های قبلی اولین نکته‌ای که باید به آن توجه شود، این است که موضوع کاهش وابستگی بودجه به نفت را باید به‌عنوان یک موضوع ملی تلقی کرد. براساس آمار معافیت‌ها و فرار‌های مالیاتی در سال‌های 98 و 99 با اصلاح موارد گفته شده می‌توان از درآمد بیش از 200 هزار میلیارد تومان در سال (براساس ارزش فعلی پول ملی) صحبت کرد.

3) علاوه‌بر تصحیح مالیات ستانی که پیش‌تر ذکر شد؛ تصحیح هزینه‌ها و اولویت‌بندی مخارج براساس ضرورت‌های توسعه، ایجاد شفافیت در نظام بودجه‌ریزی کشور، مشخص شدن سطح تعاملات دولت و مجلس در بودجه، تصحیح حکمرانی، شکل‌گیری ارتباط میان بودجه با برنامه توسعه، عدم اعمال سلیقه در تدوین و تصویب بودجه و درنهایت ارتقای روش‌های بودجه‌ریزی ازجمله ضرورت‌هایی است که دولت بعدی باید برای بهبود وضعیت بودجه‌ریزی در ایران مورد توجه خود قرار دهد. در این مورد نیز برآورد می‌شود که تنها از طریق صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری و غیرضرور دولت‌ها می‌توان به منبعی در حدود 130 هزار میلیارد تومان در سال دست پیدا کرد.

4) کل منابع ارزی حاصل از صادرات نفت پس از کسر سهم دولت و سهم شرکت ملی نفت به یک حساب یا صندوق توسعه ملی واریز شود. مهم‌ترین مساله در این فرآیند نحوه استفاده و خرج کردن ذخایر در صندوق توسعه ملی است. الگو‌برداری از کشور‌هایی مانند نروژ در این مساله می‌تواند به استفاده بهینه و پویا از درآمد‌های نفتی کمک کند.

5) دولت هزینه‌های خود را با استفاده از ابزار‌های مختلف به‌کار‌گیری روش بودجه‌ریزی بر مبنای صفر تعدیل شده انجام دهد و به نوعی کاهش کسری بودجه بدون نفت، مبنای قاعده‌گذاری مالی قرار گیرد.
6) بانک مرکزی با انجام عملیات بازار باز، بازار پول را مدیریت کرده و سیاست‌های مدنظر خود در رابطه با نرخ سود را دنبال کند. همچنین بانک مرکزی جهت مدیریت نقدینگی و بازار ارز می‌تواند با استفاده از منابع ارزی(درآمد‌های نفتی) سهم دولت که در صندوق توسه ملی است در بازار ارز مداخله و با توجه به سیاست‌های ارزی بازار ارز را کنترل کند.