پیمانکاری، بهره‌وری یا مسئولیت‌گریزی؟
استاد دانشگاه تهران: در غیاب قوانین مشخص، پیمانکاری نیروی انسانی همواره مستعد آن است که به فاجعه‌ای در بهره‌کشی از نیروهای کار تبدیل شود./ باید امیدوار باشیم که از سوی مجلس و دولت گامی هر چند کوچک به سمت حفظ و ارتقای جایگاه نیروهای کار در اقتصاد ملی برداشته شود.
نسیم‌آنلاین: اخیرا در کشور شاهدیم که در مورد نظام پیمانکاری در سطوح مختلف از زبان کارشناسان، قانون‌گذاران و مسئولین اجرایی «نیاز به تحول و اصلاح» مطرح و رسانه‌ای می‌شود تا آنجا که حتی شخص رئیس جمهور شهریورماه گذشته در بازدید از معدن ذغال سنگ طبس وعده تحول در نظام پیمانکاری داد. در پی این وعده موج‌هایی از گفتگو و نشانه‌هایی از اراده صاحب منصبان برای تغییر در نظام پیمانکاری کشور مشاهده می‌شود و سخنانی که گویا درباره تغییر مشخص و واحدی صحبت نمی‌شود. انگار در سخنان متولیان و نظرات وعده‌دهندگان این تغییرات، آسیب شناسی واحد و راهکارهای مشابهی نمی‌یابیم. به این بهانه فرصتی فراهم شده تا درباره نظام تامین نیرو انسانی مشکلات ریشه‌دار آن و الگوی اصلاح آن گفتگویی با صاحبنظران این عرصه داشته باشیم؛ دکتر نوح منوری، استاد جامعه‌شناسی دانشگاه تهران و عضو هیئت علمی دانشکده علوم اجتماعی این دانشگاه است. این پژوهشگر اجتماعی به صورت تخصصی بر مسائل نظام پیمانکاری و شیوه‌های مختلف تأمین نیروی انسانی مطالعه و تحقیق نموده است. گر چه مصاحبه ما با ایشان اندکی طولانی شد اما سعی بر آن بود گزیده‌ای از مهمترین سوالات مربوط به تحول در نظام پیمانکاری تامین نیروی انسانی را طرح نماییم و پاسخ بدهیم.
مدل پیمانکاری تامین نیرو انسانی از چه زمانی در ایران آغاز شد؟ آیا در کشورهای دیگر سابقه موفقی داشته است؟ محور و علت این نوع واگذاری کارهای دولت به پیمانکارها چه بوده است؟
آنچه من در سال‌های اخیر بر آن متمرکز بوده و کوشیده‌ام پروبلماتیک‌های کلیدی آن را شناسایی کنم، کار پیمانکاری به معنای تأمین نیروی انسانی است. تأمین نیروی انسانی که از دهه هفتاد شمسی در ایران گسترش پیدا کرد، از آن جهت با چالش‌های فراوانی روبرو شد که بر خلاف نظام متعارف پیمانکاری، بسترهای حقوقی و قانونی روشن و حتی مقدماتی برای آن تدارک دیده نشده بود و در عین‌حال در ساحت سیاست‌گذاری نیز پرسش‌های مهمی طی سال‌های اخیر درباره‌ی الگوهای متأخر برخورد با نیروهای کار مطرح شد که متأسفانه اغلب در فضایی عاری از دقت‌های تحلیلی و انتقادی بی‌پاسخ باقی ماندند.
شاید لازم باشد که در همین بدو امر یادآور شوم که مقوله‌ی تأمین نیروی انسانی عنوان شناخته‌شده‌ای در سطح جهان است. آنچه به شرایط ایران در این خصوص پیچیدگی‌های بیشتری بخشیده، محرومیت از حداقلی از بسترهای حقوقی است که در بسیاری از نقاط جهان برای کسب‌و‌کار تأمین نیروی انسانی تدارک دیده شده است.
بنابراین این نکته را به یاد داشته باشیم که نوعی حیطه‌ی خاکستری و حاشیه‌ای در حوزه‌ی تأمین نیروی انسانی در ایران شکل گرفته که سال‌هاست با شرایط «استثنایی» و به‌دور از مدخلیت و قاطعیت هرگونه نهاد حقوقی و قانونی به حیات خود ادامه می‌دهد، در حالی‌که به شهادت تمام آمارهای عرضه‌شده در سالها و دهه‌های اخیر، کارگزاران تأمین نیروی انسانی در ایران نقشی فزاینده در زمینه‌ی فراهم‌آوری کارگر و کارمند برای مجموعه‌های متنوع دولتی، خصولتی و خصوصی داشته‌اند. از سوی دیگر فراموش نباید کرد که شأن کار شرکتی در بسیاری از کشورها هم‌چنان چیزی فراتر از دوره‌ی گذار به کار پایدار نیست و پژوهش‌گران مختلف از این جهت نیز با پاسداشت اهمیت پایداری شغلی هشدار داده‌اند که نباید پدیده‌ی کار ناپایدار و محروم از حمایت‌های حقوقی مؤثر را به عنوان پدیده‌ای صرفاً نو و بدیع پاس داشت.
ادعای دولت‌ها در ایران از دهه هفتاد شمسی به بعد این بوده است که با برون‌سپاری کارها به شرکت‌های تأمین‌کننده نیروهای انسانی از حجم و هزینه‌های دولت کاسته می‌شود. هر چند هیچگاه گزارش اتکاپذیری منتشر نشده که چنین چیزی را نشان دهد. واقعیت این است که بیشتر دولت‌ها از این نوع استخدام برای رهایی از مسئولیت‌های حقوقی خود استفاده می‌کنند. لازم می‌دانم این اشاره‌ی مختصر را مورد تأکید قرار دهم که نهاد دولت در ایران از مشتریان راسخ الگوهای خاکستری تأمین نیروی انسانی در ایران بوده و از قضا علت این اصرار بر بهره‌مندی از این الگوی کارگرگزینی همان خلأ حقوقی برآمده از شکل به‌راستی خاص تأمین نیروی انسانی در ایران بوده است.
مدل پیمانکاری در سپردن کارهایی که سابقا توسط دولت انجام می‌شد به پیمانکارها چقدر موفق بوده است؟ آیا آماری از معیارهای بهره‌وری و بهینه‌سازی در انواع مختلف پیمانکاری وجود دارد که بتوان ادعاها را سنجید؟
موضوع نیروهای کار با انواع و اقسام روش‌های برون‌سپاری، خصوصی‌سازی، و خرید خدمات توسط دولت عجین شده است. بنابراین این موضوع را باید ذیل عزم کلی دولت‌ها برای کاستن از حجم و هزینه‌های دولت و مسئولیت‌های حقوقی دولت‌ها و افزایش بهره‌وری دانست. هر چند تناقض عملکرد دولت‌ها در این زمینه را می‌توان در میل همیشگی آنها به حامی‌پروری و در نتیجه شکل دادن به روابطی دید که سلسله‌مراتبی از نیروهای نزدیک به دولت را در قالب پیمانکاران شکل می‌دهد.
در نتیجه دولت و پیمانکاران در امر بهره‌کشی هر چه بیشتر از نیروهای کار به نوعی از همدستی مکتوم و غیررسمی می‌رسند. چنین تناقضی بین دو منطق حامی‌پروری و مسئولیت‌گریزی را حتی می‌توان در میان نیروهای کار نیز جستجو کرد. خیل عظیمی از نیروهای کار دارای امنیت و حقوق و آویختگان به منابع عمومی در مقابل دسته بزرگ دیگری از نیروهای کار بی‌ثبات و فاقد امنیت و جایگاه مشخص.
تا کنون هیچ گزارشی از بهره‌وری ناشی از عملکرد پیمانکاران منتشر نشده است. دال اصلی جاری در کلام و عملکرد آنان سپردن امور به منطق بازار در قالب رقابت و مناقصه و غیره است که ادعا و تصور می‌شود که به این ترتیب شاخصه‌های بهره‌وری بالا می‌رود.
باید به این نکته‌ی شایان تأمل نیز اشاره کرد که تأمین نیروی انسانی در بدایت خود به هدف جذب نیروهای انسانی در کارهای ساده تصویب شد، اما در ادامه صورت‌های پیچیده‌تری از آن شکل گرفت و ادامه یافت و نیروهای دیگر با تنوع مهارتی و تحصیلی به این شکل به خدمت سازمان‌های دولتی و شبه‌دولتی و عمومی در آمدند. منظور اینکه، به نظر می‌رسد از جایی به بعد در میان خود نیروهای کار نیز میل تازه‌ای در میان نیروهای فرادست شکل گرفت برای آن‌که از منطق پرسش‌برانگیز تأمین نیروی انسانی به نفع افزایش استثمار در روابط داخلی خود بهره ببرند.
پیمانکاری تامین نیروی انسانی یکی از انواع پیمانکاری‌هاست که بخش زیادی از مشکلاتی که درباره نظام پیمانکاری کشور گفته می‌شود در این موضوع است. این نوع پیمانکاری در تامین و مدیریت نیروی انسانی چقدر موفق بوده؟ اشکالات این مدل از نظر شما چیست؟
در غیاب هر گونه قوانین مشخص ناظر به عملکرد پیمانکاران نیروی انسانی و در غیاب مقررات‌گذاری و تنظیم‌گری‌های لازم، پیمانکاری نیروی انسانی همواره مستعد آن است که به فاجعه‌ای در بهره‌کشی از نیروهای کار تبدیل شود. بررسی‌های ما در مورد چند دهه‌ی اخیر از تبلور روزافزون چنین فاجعه‌ای حکایت می‌کند، اما به‌نظر می‌رسد هنوز هم عنوان اختصاصی تأمین نیروی انسانی به سرفصلی مجزا در تحلیل‌های معطوف به بحران روابط کار در ایران تبدیل نشده است. این در حالی است که نگاهی به اعتراضات و اعتصابات کارگران در این سه دهه نشان می‌دهد که کار شرکتی یکی از بغرنج‌ترین مسائل حوزه روابط کار بوده و از خلال مطالعه وضعیت نیروهای کار شرکتی و شنیدن صدای آنها می‌توان به بخشی از رنجی که این نیروها به واسطه تبعیض و نابرابری دچار آن هستند پی برد. در سازمان‌ها و محیط‌های کار دولتی و عمومی و شبه‌دولتی بسیار دیده می‌شود که حتی با وجود مشابهت کارها به علت تفاوت در نوع قراردادهای کار (شرکتی، قراردادی، پیمانی، و رسمی) تفاوت قابل ملاحظه‌ای در میزان دریافتی نیروهای کار وجود دارد و این نقض یکی از مهمترین قواعد کاری در سراسر جهان یعنی قاعده «مزد برابر در ازای کار برابر» است. به غیر از این کمتر پیش می‌آید که شرکتی‌ها بتوانند چشم‌انداز و دورنمایی از آینده شغلی خود داشته باشند.
کوچکسازی دولت و مشارکت دادن بخش خصوصی توانمند، استدلالی بود که در توجیه گسترش هر چه بیشتر پیمانکاری‌ها در کشور گفته می‌شد. آیا اهداف مد نظر طرفداران این نگاه محقق شد؟ آیا کوچک کردن دولت در این بخش واقعا برای اقتصاد کشور ما مطلوب است؟ مشخصا در مورد پیمانکارهای تامین نیروی انسانی چطور؟
در مورد ادعای کوچکسازی دولت شواهد متقنی وجود ندارد. دولت وقتی نیروهای کار مورد نیاز خودش را از خلال شرکت‌های تأمین نیروی انسانی به کار می‌گیرد، قرارداد آنها به جای قرارداد کاری تبدیل به قرارداد تجاری و برون‌سپاری می‌شود.
بنابراین درست است که از تعداد ثبت‌شده‌ی نیروهای انسانی موجود دولت در آمار رسمی که ارائه می‌شود کاسته شده، اما بر تعداد نیروهای انسانی خاکستری و خارج از آماری که عملا در خدمت دولت هستند افزوده شده است. بنابراین اتفاقا بودجه‌ی جاری دولت در این سالها کم نشده است، و فقط بودجه نیروهای انسانی شرکتی دولت در ردیف‌های بودجه دیگری قرار گرفته و عملاً پنهان شده است. پس دولت عملاً خودش را در برنامه‌ریزی نیروهای انسانی خلع سلاح کرده است و از این رهگذر چه بسا هزینه‌های بیشتری را نیز متحمل می‌شود.
مشکلات و معایب نظام پیمانکاری در ابعاد غیراقتصادی مثلا ابعاد اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و سایر ابعاد چیست؟
صرف نظر از فقر، بی‌نوایی و محرومیت از هرگونه افق و چشم‌انداز ثبات حرفه‌ای که معمولا گریبانگیر نیروهای شرکتی می‌شود و به آنها اشاره شد، معانی و کارکردهایی اهمیت دارد که در پس چنین شکلی از مدیریت منابع انسانی تثبیت می‌شود. چنین شیوه‌ای از استخدام و به‌کارگیری نیروهای انسانی به معنای واگذاری سرنوشت آنان به دست بازار آزاد و شانه خالی کردن دولت از هر گونه مسئولیتی است که به عنوان حافظ منافع عمومی دارد. گسترش چنین وضعیتی کم کم دولت را یا از معنا تهی می‌کند و یا منجر به اغتشاش در اهداف و جهت‌گیری‌های دولت می‌شود.
به عنوان نمونه تا کنون هیچ گزارش و آماری از نیروهای شرکتی منتشر نشده است و آنچه وجود دارد صرفاً تخمین است. این نشان‌دهنده بی‌اعتنایی دولت به بخش مهمی از نیروهای کار مرتبط با خود است. کما اینکه بارها مسئولان دولتی به صراحت از مرتبط نبودن مسائل شرکتی به دولت صحبت کرده‌اند.
برای اصلاح وضع موجود چه راهکاری مدنظر شما است؟ محدود کردن، حذف، قانون‌گذاری مجدد، دادن امکان تشکل‌یابی به شرکتی‌ها یا ...؟
در سطح قانون‌گذاری، موضوع تأمین نیروی انسانی باید کاملا در معرض و کنترل قوانین و مقررات قرار بگیرد. کارفرماها نباید بتوانند از نیروهای شرکتی به هر نحو و بدون رعایت حقوق قانونی آنها بهره بگیرند.
تأمین نیروی انسانی نباید به معنای واسطه‌گری باشد. شرکت‌های تأمین نیروی انسانی باید تخصصی در زمینه آموزش و مهارت‌آموزی نیروهای کار فعال باشند. همچنین قراردادهای کار شرکتی باید با محدودیت سقف در تعداد دفعات تمدید قرارداد مواجه باشند و نیروهای کار از اخراج و تعدیل‌های خودسرانه ایمن باشند. به شکل عمیق‌تر اما آن چیزی که باید احیا شود، نقش سیاست‌گذاری و هدایت‌کنندگی دولت در بخش‌های صنعت و تجارت است که به معنای تقویت بخش مولد و مقابله با گسترش سرطانی بخش غیرمولد است.
به این ترتیب دولت هم باید به شکل فعالانه در حمایت از نیروهای کار برنامه‌ریزی کند و هم در جهت جلوگیری از اتلاف منابع عمومی مانع از تشکیل شبکه روابط تودرتوی غیرمولدها (مثل شرکت‌های فعلی تأمین نیروی انسانی) شود. غیرمولدهایی که به نوبه خود با تسخیر دولت مسیر تصمیم‌گیری‌ها را در جهت منافع خود هدایت می‌کنند و در این مسیر هیچ خلق ارزشی صورت نمی‌گیرد. این‌ها موجودیت‌های به ظاهر خصوصی هستند که کاملاً بقای خود را در رانت و حمایت شبکه‌های فرادولتی و دولتی می‌بینند.
متولی این اصلاح چه کسانی باید باشند و نقش هر کدام از بازیگران این عرصه چیست؟
به جز موضوع اراده سیاسی که باید تبلور آن را در قانون‌گذاری‌ها و سیاست‌گذاری‌های مجلس و دولت و البته کاهش تنش‌ها بر سر سیاست‌گذاری‌های وضع‌شده دید، به موضوع فقدان یا ضعف ایده‌ها برای موضوع مهم «کیفیت دولت» نیز باید توجه کرد. نیاز است تا نیروهای فکری و اجتماعی در جامعه هر چه بیشتر در این زمینه تحقیق و مطالعه و ایده‌پردازی داشته باشند تا در نهایت شاهد برخوردهای کوتاه‌مدت و پوپولیستی با این موضوعات نباشیم. به این اشاره‌ی مختصر در این مورد بسنده می‌کنم که به زعم ما ایده‌های مدعی حمایت از نیروهای کار نیز تا زمانی که دست از برخورد ذوقی و صرفاً نظری با میدان روابط کار نشویند و وارد عرصه‌ی بدیل‌پردازی نشوند، از شائبه‌ی آن برخوردهای کوته‌بینانه و عوام‌فریبانه به دور نخواهند بود. این کشور وارث مواعید بزرگی از انقلاب در زمینه‌ی پاسداشت جایگاه شهروندانی است که به هر علت از روندهای متعارف رشد اقتصادی – اجتماعی به‌دور افتاده و طعمه‌ی فرودستی و بی‌نوایی فزاینده می‌شوند. آن مواعید را باید با بدیل‌پردازی‌های انتقادی احیا کرد.
ارزیابی شما از موج جدیدی که به دنبال تغییر در نظام پیمانکاری و قوانین مربوطه است مثبت است یا منفی؟
به علت همان تودرتویی روابط و گستردگی این موضوع در تمام ارکان دولت به ویژه بخش‌های صنعت و معدنی از یک سو و از طرف دیگر فقدان ایده‌های کارآمد گمان نمی‌کنم تغییری اساسی رخ دهد. اما حداقل باید امیدوار باشیم که از سوی مجلس و دولت گامی هر چند کوچک به سمت حفظ و ارتقای جایگاه نیروهای کار در اقتصاد ملی برداشته شود. برای این امیدواری شواهد قاطعی در اختیار نداریم، اما در نهایت به این فکر می‌کنیم که واقعیت فاجعه‌بار کنونی وزن خود را بر تمام مراجع فعال حقوقی و حقیقی تحمیل خواهد کرد، و لابد پس از روشن‌شدن آن‌که نمی‌توان آن لکه‌ی بزرگ خاکستری از جمعیت را نادیده گرفت، به‌مرور آشکار خواهد شد که نخستین گام به‌رسمیت شناختن حداقلی از حقوق اجتماعی و انسانی است که نباید آنها را نیز به دست نامرئی بازار سپرد.
