نقد و بررسی کامل آیین‌نامه جدید مولدسازی

نسیم‌آنلاین؛ سعید فضل زرندی: قطار مولدسازی که از ابتدا بنا بود در سکوت حرکت کند، پس از یک وقفه به دلیل بالا گرفتن انتقادات، هنوز حرکت نکرده وارد ایستگاه اصلاحات شد و حالا هم مدتی است بی‌سروصدا مشغول حرکت کردن در ریل جدید است. اما این ریل جدید چیست و اصلاحات اعمال شده تا چه حد دغدغه‌های منتقدین را پوشش می‌دهد؟

بعد از بالا گرفتن انتقادات به مصوبه مولدسازی از داخل و خارج دولت، هیات مولدسازی مجبور به انجام اصلاحاتی در آیین‌نامه اجرایی آن شد. آیین‌نامه‌ی جدید در 24 اسفند سال گذشته به تصویب هیات و سپس به تایید شورای عالی هماهنگی سران قوا رسید. با بررسی و مقایسه کامل نسخه پیشین آیین‌نامه با نسخه جدید، متوجه بالغ بر 60 تغییر در آن می‌شویم (به جز اصلاحات ویرایشی). بخش زیادی از این تغییرات مربوط به دغدغه‌های داخلی نهادها و سازمان‌های دولتی و حاکمیتی و بخشی در ارتباط با انتقادات کارشناسان و مردم بوده است. معنا و اثر بعضی از این تغییرات به نظر مبهم بوده و نیازمند بررسی کارشناسان است. تغییرات صورت گرفته در راستای دغدغه منتقدان نیز بعضا مثبت، بعضا منفی و برخی نیز گول‌زننده و گمراه‌کننده است.

ناگفته نماند که با وجود این میزان تغییرات در آیین‌نامه آن هم قبل از خشک شدن جوهر آیین‌نامه پیشین، که موید عجله در نگارش و ضعف مفرط آن و محق بودن منتقدان است، باز به سختی می‌توان گفت حتی ده درصد انتقادات نیز پاسخی گرفته‌اند. در ادامه به مرور مهم‌ترین تغییرات صورت گرفته و نیز دغدغه‌های پاسخ‌نگرفته خواهیم پرداخت.

تغییرات مثبت

1- رقابتی شدن واگذاری‌ها و قراردادهای مشارکت و بهره‌برداری: از جمله تغییرات صورت گرفته در آیین‌نامه جدید می‌توان به این موارد اشاره کرد:

الف. الزام بر طی شدن فرآیند فراخوان و رقابتی شدن قراردادهای اجاره و بهره‌برداری و مشارکت

ب. الزام بر طی شدن فرآیند مزایده و بورس و فقط در صورت شکست این فرآیند، طی شدن فرآیند مذاکره برای فروش آن هم به صورت فراخوان رقابتی (حذف مجوز مذاکره مستقیم و اولیه با تصویب هیات)

ج. حذف تهاتر مستقیم بدهی با دارایی و الزام به شرکت کردن پیمانکار بستانکار در فرآیندهای رقابتی خرید دارایی

2- حذف تخفیف به بازنشستگان و کارمندان: در آیین‌نامه جدید ماده‌ای که اجازه می‌داد واحدهای سرمایه‌گذاری صندوق‌های املاک با تخفیف در اختیار بازنشستگان و کارمندان قرار بگیرد حذف شده است.

3- متمایز کردن دارایی‌های با ارزش میراثی: در آیین‌نامه جدید تاکید شده است که املاک با ارزش‌های تاریخی، محیط‌زیستی و امثال آن ترجیحا و با اولویت بالاتر جهت بهره‌برداری در فعالیت‌های دانش‌بنیان با حفظ ارزشهای یادشده مورد استفاده قرار بگیرند. هر چند اصل این تمایز دادن اقدام مثبتی است اما چند نکته‌ مبهم درباره آن وجود دارد: شعاری بودن وعده‌ی تخصیص به مصارف دانش‌بنیان، صرفا اولویت شمردن این شیوه بهره‌برداری و نه ممنوع کردن فروش و تغییر کاربری این املاک و نامعلوم بودن مرجع تشخیص وجود داشتن این ارزش‌ها در یک دارایی.

تغییرات گمراه‌کننده

1- درگاه اینترنتی مولدسازی: در آیین‌نامه جدید وزارت اقتصاد به عنوان مجری موظف به ایجاد یک درگاه اینترنتی با دسترسی عمومی و قرار دادن «ساختار، نحوه کار و مصوبات هیات مولدسازی و مجری» در آن شده است. طبیعی است که اطلاع از ساختار و نحوه کار مصداق شفافیت محسوب نمی‌شود! همچنین اطلاع از مصوبات بعد از تصویب که دیگر امکان نقد و بررسی آن وجود ندارد به چه کار می‌آید؟ آیا پاسخ هیات مولدسازی به دغدغه ناشفاف بودن این است؟ انتشار ساختار و نحوه کار و مصوبات؟

2- حذف الفاظ حساسیت‌برانگیز: در آیین‌نامه قبلی به منظور افزودن بر ارزش دارایی‌های مازاد دولت قبل از مولدسازی آن‌ها، پیش‌بینی شده بود که وزارت اقتصاد بتواند درخواست اصلاح طرح جامع و تفصیلی شهرها و نیز درخواست تفکیک، افزایش تراکم و تغییر کاربری یک دارایی را به مراجع مرتبط بدهد و آنها نیز موظف بودند با رویکرد «حداکثرسازی ارزش افزوده» به این درخواست‌ها پاسخ بدهند. در آیین‌نامه جدید صرفا لفط «حداکثرسازی ارزش افزوده» با «تسهیل فرایندهای مولدسازی» جایگزین شده است. عبارتی گرد و نامفهوم که هر برداشتی از آن می‌توان داشت!

به عنوان یک نمونه دیگر، نه تعریف کارمزد و نه مصارف کارمزد هیچ تغییری نکرده است اما لفظ «سقف پنج درصد» برای میزان کارمزد و «یک درصد» برای اجازه هزینه‌کرد کارمزد در تبلیغات و فرهنگ‌سازی حذف شده است. به نظر می‌رسد هدف از این تغییرات ظاهری چیزی جز کاهش حساسیت منتقدین نبوده باشد.

3- ایجاد کمیته نظارتی: در یک ماده جدید پیش‌بینی شده است یک کمیته نظارتی 3نفره متشکل از نمایندگان 3 قوه بر عملکرد هیات، دبیرخانه و مجری نظارت کرده، آن را با متن مصوبه و آیین‌نامه مولدسازی تطبیق داده و هر سه ماه یکبار به شورای سران قوا گزارش بدهند.

سوالی که پیش می‌آید این است که آیا حد یقفی برای ایجاد ترکیبات جدید از قوا وجود دارد؟ شورای سران قوا مصوبه بگذراند، هیاتی متشکل از 7 نفر از نمایندگان سه قوه ایجاد کند و کمیته‌ای باز متشکل از نمایندگان سه قوه بر آن نظارت کند و باز این کمیته به سران قوا گزارش بدهد؟ خوب است کارشناسان حقوق و علوم سیاسی نظر بدهند که این چه مدل حکمرانی و حکومت‌داری است؟ علاوه بر این باید پرسید چرا دست نهادهای نظارتی رسمی کشور در این زمینه باز گذاشته نشده است؟ یا حداقل چرا گزارش در کنار سران قوا به عموم مردم داده نمی‌شود؟

4- لزوم  ارائه لایحه دائمی مولدسازی به مجلس: در آیین‌نامه جدید قید شده است که دولت موظف است در پایان سال اول، بر اساس ماده 11 «نظام‌نامه شورای عالی هماهنگی سران قوا» لایحه مولدسازی را به مجلس ارائه بدهد. اولا باید پرسید این نظام‌نامه چیست؟ با جستجو متوجه می‌شویم هیچ اثری از متن این نظام‌نامه موجود نیست! ثانیا بسیاری اقدامات آن هم به صورت برگشت‌ناپذیر در عرض یک سال قابل انجام است. به طور کلی این تغییر چیزی جز تمهیدی برای بستن دهان نمایندگان منتقد مجلس به نظر نمی‌رسد.

5- محدود کردن مصونیت: در آیین‌نامه جدید تاکید شده است که جرائم عمومی اعضای هیات و مجریان که خلاف مصوبه و آیین‌نامه و تصمیمات جمعی هیات باشد و با سوءنیت شخصی و گروهی صورت گرفته باشد مشمول مصونیت نخواهد شد. تغییری به نظر مثبت، اما پر از ابهام. برای مثال اولین مشکل این است که چه کسی تشخیص خواهد داد رفتار مجری بر اساس سونیت بوده یا خیر؟ آیا از بین مردم یا نهادهای نظارتی کسی امکان شکایت کردن از اعضای هیات و مجریان را دارد یا خیر؟ در این صورت مرجع بررسی آیا قوه قضاییه خواهد بود یا کمیته نظارت؟ آیا آیین‌نامه مختصر فعلی راه‌های سواستفاده را به صورت کامل بسته است که فقط عمل برخلاف آن تخلف محسوب بشود، آنهم با توجه به موقوف‌الاجرا شدن سایر قوانین مرتبط؟ با توجه به ابهامات بسیار، به نظر نمی‌رسد صرف اضافه کردن این بخش رافع دغدغه‌های منتقدین بوده باشد.

تغییرات منفی

1- اضافه شدن شیوه معاوضه به روش‌های مولدسازی: در آیین‌نامه قبلی لفظ «معاوضه» در بخش تعاریف آمده بود اما در شیوه‌های مولدسازی اسمی از آن نبود. در آیین‌نامه جدید در بخش شیوه‌های مولدسازی عبارت «سایر شیوه‌ها به تشخیص هیات» حذف شده و شیوه معاوضه اضافه شده است. گویا منظور از سایر شیوه‌ها همین معاوضه بوده که شاید پیش از این ترس و شرم باعث شده بود مستقیما مورد اشاره قرار نگیرد. معاوضه یکی از فسادخیزترین صورت‌های معاملات دولتی است و ارزش‌گذاری هر دو دارایی طرف معاوضه محل مناقشه می‌تواند باشد. معاوضه درحالی مستقیما به عنوان یک شیوه مجاز قید شده، که هیچ تدبیری حداقلی برای حذف امکان سواستفاده از آن نیز دیده نشده است.

2- تضعیف بیشتر شورای عالی شهرسازی: در آیین‌نامه جدید لزوم تصویب «دستورالعمل و چهارچوب فنی برای اجرای بند 3 مصوبه (درخواست ارزش‌افزایی دارایی‌ها)» توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران حذف شده و این شورای صرفا نقش یک طرف مشورت برای تدوین این دستورالعمل‌ها پیدا کرده است.

3- حذف شمول شبه‌دولتی‌ها: در آیین‌نامه جدید شمول مصوبه بر شرکت‌هایی که اکثریت اعضای هیات مدیره آنها به طور «مستقیم یا غیرمستقیم» توسط دولت تعیین می‌شود برداشته شده است.

تغییرات مبهم

1- حذف سازمان خصوصی‌سازی از نقش مجری مصوبه: در آیین‌نامه جدید قید لزوم انجام امور در وزارت اقتصاد از طریق سازمان خصوصی‌سازی برداشته شده است. معلوم نیست آیا وزارت اقتصاد بنا دارد در جایی جز سازمان خصوصی‌سازی امور مربوط به مولدسازی را جلو ببرد یا با تفویض کامل، همان شرایط سابق برقرار خواهد بود؟ اثر این تغییر چیست؟

2- تضعیف بیشتر قوه قضاییه: در آیین‌نامه پیشین در صورت بروز اختلاف یا برداشت متفاوت بین دستگاه‌های مشمول با یکدیگر یا با دستگاه های نظارتی درباره مصوبه و آیین‌نامه، نظریه تفسیری هیات ملاک عمل قرار می‌گرفت. در آیین‌نامه جدید اختلاف برداشت «مراجع قضایی» با دیگر دستگاه‌ها نیز مشمول همین بند شده است. اثر این تغییر مبهم است. آیا این تغییر به آن معناست که دادگاه‌ها صلاحیت بررسی پرونده تخلف اعضای هیات یا مجریان را درصورت بروز اختلاف نظر نخواهد داشت و باید نظر تفسیری هیات اخذ شود؟

3- الزام به مصرف تمام عواید مولدسازی در تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام: ماده مرتبط با گردش وجود تغییرات جزئی زیاده کرده است. به نظر می‌رسد معنای اصلی این تغییرات، حذف امکان تخصیص عواید مولدسازی در بودجه جاری است. البته این بخش پیچیده نوشته شده و نیازمند بررسی کارشناسان بودجه و سازمان برنامه است. هرچند در صورت صحت این برداشت، باز این تغییر علی‌رغم ظاهر زیبا هدف اشتباهی دارد. اساسا نه تکمیل تمام طرح‌های نیمه‌تمام یک هدف‌گذاری صحیح است و نه استفاده از عواید مولدسازی (نه واگذاری، بلکه درآمد ناشی از بهره‌برداری و اجاره و ...) برای بودجه جاری کاری اشتباه.

تغییرات خنثی و داخلی

بسیاری از تغییرات صورت‌گرفته اساسا هیچ ربطی به انتقادات نداشته و به نظر می‌رسد حاصل اختلافات داخل دولت و انتقادات سایر قوا یا نتیجه نظرات مجری باشد. از جمله این تغییرات می‌توان به این موارد اشاره کرد:

1- تشکیل «کمیته تخصصی» با حضور وزیر اقتصاد و نمایندگان تام‌الاختیار دیگر اعضای هیات برای پخت و پز دستور جلسات هیات قبل از جلسات

2- الزام به دعوت از بالاترین مقام هر دستگاه در جلسات مرتبط با دارایی‌های آن دستگاه

3- کاهش تعداد آرای لازم برای تصویب در هیات از پنج به چهار عدد

4- ایجاد «کمیته پایش پروژه‌های عمرانی نیمه تمام» متشکل از نمایندگانی از سازمان برنامه، وزارت اقتصاد، وزارت کشور و معاون اول

5- حذف نیاز به تخصیص عواید مولدسازی به دستگاه‌ها و استان‌ها توسط سازمان برنامه و انجام آن مستقیما توسط خزانه

6- لزوم تدوین آیین‌نامه و دستورالعمل کارمزد (نحوه کسر هزینه‌های اجرایی از عواید و نحوه هزینه‌کرد آن) توسط مجری و سپس تصویب آن در هیات

اصلاحات اساسی جامانده

اما مهمتر از تغییرات انجام شده و اینکه این تغییرات چقدر مثبت، منفی، مبهم یا صرفا داخلی بوده باشد، اصلاحات لازمی است که در مصوبه و آیین‌نامه صورت نگرفته است. پیش از این در یک یادداشت جداگانه به هشت سرفصل برای این اصلاحات پرداخته شده بود. با بررسی و تطبیق این سرفصل‌ها و پیشنهادات با تغییرات صورت گرفته در آیین‌نامه می‌توان نتیجه گرفت که کمتر از ده درصد آنها مورد توجه قرار گرفته است. از جمله اصلی‌ترین موراد باقی‌مانده می‌توان به این موضوعات اشاره کرد:

1- احصا نشدن قوانین موقوف‌الاجرا: باید در اولین جلسه هیات مولدسازی لیست دقیق و کامل قوانینی که نیاز به موقوف‌الاجرا شدن آنها وجود دارد معین شود. مبهم نگه داشتن این مسئله نظام حقوقی کشور را به شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد.

2- عدم الزام به شفافیت و گزارش‌دهی به مردم: همچنان هیچ اثری از شفافیت و گزارش‌دهی به مردم وجود ندارد. شفافیت دستور جلسات، آرای هیات، وضعیت هر دارایی در هر مرحله از ابتدا تا قرارداد، قرادادهای برون‌سپاری، گزارش عملکرد به مردم و نمایندگان مجلس و مسائلی از این دست حداقل خواسته لازم برای اطمینان نسبی از عدم تخلف و سوءنیت در مراحل مختلف پروژه‌ای است که ماهیتا خارج از ساختارهای رسمی و قانون کشور در حال جلو رفتن است.

3- تمرکز بر صندوق ثروت ملی و محدودسازی واگذاری: در آیین‌نامه جدید به جز آوردن روش «استفاده از نهادها و ابزارهای بازار سرمایه» از شماره‌گذاری پنجم به اول در روشهای مولدسازی دارایی‌های مازاد، هیچ خبری از تاکید اساسی بر این مسئله وجود ندارد. برعکس، فضای آیین‌نامه همچنان بر محور فروش و واگذاری و معاوضه و تهاتر می‌چرخد، هرچند کمی رقابتی‌تر و شفاف‌تر از نسخه پیشین. این درحالی است که حتی کارشناسان موافق مصوبه مولدسازی، بر لزوم حذف شدن کامل امکان واگذاری (فروش، تهاتر و ...) در آن تاکید دارند و مولدسازی را بهبود بهره‌برداری از اموال می‌دانند نه واگذاری مالکیت آن‌ها.

4- حذف کامل بسترهای فساد و رانت: از بین مواردی که به عنوان مصداق برای حذف بستر فساد و رانت در یادداشت قبلی ذکر شده بود برخی از جمله حذف ارائه با تخفیف دارایی به بازنشستگان و کارمندان و رقابتی شدن قرارداد‌های بهره‌برداری، اجاره و مشارکت در اصلاحات جدید برطرف شده است. اما بیشتر مسائل همچنان پابرجاست. از جمله اصلاحات لازم باقی‌مانده می‌توان به این موارد اشاره کرد:

- ممنوعیت واگذاری اموال یا عقد هر نوع قرارداد با اعضای هیات مولدسازی و تمام مجریان و بستگان آنها

- ممنوعیت واگذاری اموال به نهادهای عمومی

- حذف امکان برون‌سپاری فرآیند اجرایی مولدسازی به اشخاص حقیقی یا نهادهای خصوصی

- حذف امکان فروش اقساطی

- حذف کارمزد مولدسازی

- حذف سهم رسانه‌ها

5- مسئله مصونیت: همانطور که در بخش تغییرات گمراه‌کننده اشاره شد، اصل مسئله مصونیت همچنان پابرجاست. اینکه کسانی قوانین را موقوف‌الاجرا کنند، خودشان آیین‌نامه بنویسند و در راستای آن آیین‌نامه مصونیت نیز داشته باشند معنایی جز خراب بودن وضعیت حقوقی و دستگاه قضای کشور از نگاه سران قوا ندارد. اگر این چنین است، برفرض قبول مصونیت برای این افراد، باید هر چه سریعتر برنامه اصلاح قوه قضاییه برای مصون‌سازی عموم مردم از گزند نابه‌حق از سوی حاکمیت در پیش گرفته شود.

6- لزوم تقویت جایگاه قوه مقننه: همچنان قوه مقننه در کل این ماجرا نقشی جز انتخاب رئیس مجلس ندارد. نماینده قوه مقننه در هیات نماینده رئیس قوه است و این شخص حتی موظف نیست به نمایندگان مجلس گزارشی از اتفاقات پیرامون مولدسازی ارائه بدهد. حداقل تغییر لازم برای این مسئله الزام به تعیین نماینده قوه مقننه در این هیات با رای اکثریت مجلس و الزام این فرد به ارائه گزارش به مجلس است.