صادرات شفافیت از کرمان

الان هم که صفحه گوگل را باز کنید و فساد مدیران شهری را جست‌وجو کنید، با لیست بلندبالایی از اسامی و مفاسد مواجه خواهید شد که بسیاری از آنها، مدیریت شهری را در شهرهای بزرگ و مهمی به سمت انحلال برد. در دوره جدید مدیریت شهری ناظر به همین مسائل و نگرانی‌هایی که وجود داشت، مطالبات از مدیریت شهری هم جدی‌تر و گسترده‌تر شد و شاهد بودیم که در برخی شهرهای کشور، چهره‌های موجهی بر مسند قدرت در مدیریت شهری نشستند و تمشیت امور شهر را به دست گرفتند. همین انتخاب‌های درست، خیلی زود هم بازخورد خود را نشان داد و در گام‌های نخست، برخی از شهرداران، در مسیر شفافیت گام‌های بزرگی برداشتند. نقطه آغاز این حرکت هم از کرمان و شهردار این شهر بود، سعید شعرباف که فیش حقوقی تمام کارکنان مدیریت شهری کرمان را در سامانه‌ای منتشر کرد و به تبع این اقدام، شهرداران یزد و سبزوار هم در این مسیر گام گذاشتند. می‌دانیم و حتما هم این تمام مطالبه مردم و ما از مدیران شهری نیست و اصلا خود شفافیت اگر درست و حساب‌شده اجرایی نشود، مقدمه‌ای بر وقوع مفاسد بزرگ و پیچیده‌تر است. اما این اقدام ناظر به تجربیات پیشین، خصوصا اقدام بی‌سرانجام و نپخته سامانه شفافیت شهرداری تهران، گامی مثبت به‌منظور جلب رضایت عمومی و اجتماعی بود و با ادامه این روند، می‌تواند مشارکت اجتماعی و اعتماد عمومی را بالا ببرد و همین نیروی محرکه‌ای برای انجام امورات شهری به‌عنوان اقداماتی که مردم، خیلی زود مواهب یا مشکلاتش را درک کرده و می‌بینند، باشد.

مصلحت سنجی‌های بی‌مورد مانع شفافیت

اینکه شفافیت در فضای مدیریت شهری چه اهمیتی دارد و چرا اتفاقی افتاد، اینکه الزام قانونی نسبت به این موضوع وجود دارد یا نه صرفا یک اقدام داوطلبانه است، اینکه شفافیت چطور به ضدخودش تبدیل می‌شود و ما بعد از مدتی صرفا با انبوهی از اطلاعات خام و طبقه‌بندی نشده مواجهیم و درنهایت گام بعدی، بعد از اقدامات صورت گرفته در حوزه شفافیت حقوق و دستمزد کارکنان شهرداری چه خواهد بود همه موضوعات و سوالاتی است که از سعید شعرباف، شهردار کرمان پرسیدیم و او نیز در این رابطه گفت: «ماده 29 برنامه ششم به صراحت انتشار عمومی حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر مدیران را در نهادهای عمومی و دولتی و حتی مجموعه‌هایی که زیرنظر ولی‌فقیه اداره می‌شوند، به‌عنوان الزام قانونی ذکر می‌کند. در قانون ذکر می‌شود که باید درنظر نهادهای دولتی و عموم مردم قرار گیرد و هم برای عدم انجام این قانون مجازات درنظر گرفته می‌شود یعنی کسی که از این قانون استنکاف کند در ماده 29 مجازاتی درنظر گرفته شده است. این متاسفانه به دلایل مختلف و با مصلحت‌سنجی‌های محل اشکال، اجرا نشده است. یک فلسفه‌ای هم که این موضوع دارد تصور این بود که احتمالا مجموعه مدیران در نهادهای عمومی بالاترین درصد دریافت‌ها را دارند و اگر انتشار پیدا کند و در اختیار عموم قرار گیرد می‌توان از قبل این برخی اصلاحات ساختاری را در نظام دستمزد انجام داد. به نظر می‌رسد منطق پشت قانون این است. متاسفانه با اینکه الزام وجود داشته اما عملیاتی نشده و در معدود مواردی که در سالیان گذشته اقدام شد در حد حکم آن هم ناخالص بدون ذکر مزایا و موضوعات غیرمستمر عنوان شد که عملا اصل قانون را به سخره گرفته بود. این بخش اول می‌شود که الزام قانونی می‌شود. بخشی از موارد در سامانه‌های شفافیت هست که الان مرسوم شده است. اینها الزام قانونی ندارند و منعی هم ندارند. به‌عنوان مثال حوزه قراردادها در هیچ قانونی ذکر نشده که نهادهای عمومی و دولتی الزام به انتشار قراردادها دارند. منعی هم در قانون ندارد و جرم هم انگاشته نشده است. این موارد وابسته به اثری است که می‌توانند در اصلاح ساختار داشته باشند غالبا داوطلبانه اجرا می‌شوند.

شفافیت صرفا به معنی انتشار اطلاعات خام نیست و برعکس می‌تواند فساد را پیچیده‌تر هم بکند

شعرباف ادامه داد: «نکته‌ای که وجود دارد این است که کلیت این حرف درست است که شفافیت بدون در نظر گرفتن ملزومات آن می‌تواند به ضد خودش تبدیل شود. اگر فکر کنیم صرفا با انتشار اطلاعات خام و گذاشتن اطلاعات شفافیت رخ داده و فساد کاهش یافته و اعتماد عمومی مردم افزایش داشته قطعا این تصور نادرستی است و مطالعات هم این را نشان می‌دهد حتی ادعا می‌تواند صریح‌تر باشد که نتیجه‌ای بوده که من در کار مطالعاتی خود به آن رسیدم که اگر دقت و اولویت‌ها را در انتشار اطلاعات و برخی از جزئیات را در نحوه انتشار دقت نکنید نه‌تنها این سامانه‌ها به کاهش فساد و افزایش اعتماد کمک نمی‌کنند بلکه می‌توانند فساد را پیچیده‌تر کنند. به عبارت دیگر یک تصوری از شفافیت را به وجود بیاورند و ذیل این تصور جریان فساد اتفاقا بسیار پیچیده‌تر و عمیق‌تر فعالیت خود را ادامه دهد. مصادیقی هم می‌توان برای این ذکر کرد. لذا تفاوت ظریفی بین شفافیتی که می‌خواهد منجر به نتایج خود شود با انتشار کور اطلاعات یا انتشار پرحجم اطلاعات وجود دارد. این به نظر من بحث مفصلی است. اگر به روح ماده 29 برگردید اینکه قانون می‌گوید فیش‌های حقوقی را منتشر کنید درنهایت این انتشار باید به اصلاح ساختاری در نظام حقوق و پرداخت برسد. فلسفه این است. متاسفانه در نهادهای عمومی و نهادهای دولتی میزان قابل‌توجهی از مصارف، مربوط به حقوق و دستمزد است. در شهرداری کرمان 60 درصد حداقل از منابع بودجه متعلق به حوزه حقوق و دستمزد است و در برخی نهادها همچون آموزش و پرورش این عدد به بالای 90 درصد هم می‌رسد. پس شفافیت حقوق و مزایا و انتشار اطلاعات اگر بتواند کمک کند که اصلاح ساختاری انجام دهم که در نحوه توزیع حقوق و مزایا باشد، در نحوه توزیع اضافه کار باشد، در نحوه طراحی حکم‌های قراردادی باشد در آن زمان نه‌تنها فضای اعتماد عمومی را ایجاد می‌کند بلکه در داخل ساختار این اعتماد و حس تبعیض را از بین می‌برد. یکی از اتفاقاتی که در شهرداری کرمان افتاد این بود که فیش حقوقی همه کارمندان را منتشر کردیم، با اینکه قانونی الزامی به انتشار حقوق و مزایای کارمندی را نداشتیم اما انتشار اینها با چه فلسفه‌ای صورت گرفت؟ علت این بود که خیلی مواقع تبعیضی که در ساختار داریم لزوما تبعیض در حقوق‌های بالا نیست، فرضا دو کارمند در کنارهم نشسته‌اند و تقریبا با عملکرد یکسان و سوابق یکسان هستند، ممکن است هر دو، عدد نسبتا ناچیزی را دریافت می‌کنند اما یک اختلاف 800 هزار تومانی و یک میلیون تومانی در دریافتی سال‌ها ناکارآمدی و تبعیض را بین اینها در ساختار پمپاژ می‌کند. از سوی دیگر کارمندانی در این داستان داریم که به این جمع‌بندی رسیدیم که عدد دریافتی این کارمندان بالاتر از سطوح مدیریتی است، یعنی حرف این است که اگر تصور کنیم باید به منطق اصلاح ساختاری برسیم. ممکن است در انتشار حقوق، در اموال بیت‌المال یک حقوق کارمند 5، 6  میلیونی را در دستور کار بگذارم با این هدف که مطالبه‌ای برای اصلاح ساختار توسط این بدنه ایجاد شود. یکی از کارهای سختی که در شهرداری کرمان انجام شد این بود که این را پذیرفت مطالبه‌ای درون ساختار برای اصلاح ساختار حقوق و مزایا ایجاد شده است چه بسا فقط حقوق مدیران را منتشر می‌کردیم به‌هیچ‌وجه این اصلاح ساختاری کامل رخ نمی‌داد. این مصداقی از ظرایفی است که در شفافیت اگر رعایت نکنیم شفافیت به ابزاری برای نمایش تبدیل می‌شود یا باعث کاهش سرمایه اجتماعی روبرو می‌شود.»

اطلاعات پرحجم و غیرقابل‌تحلیل برای فرار از شفافیت

شعرباف ناظر به انجام آسیب‌شناسی سامانه‌های مشابه گفت: «عنوان کردم کار آسیب‌شناسی لازم است هم درباره سامانه شهرداری تهران و هم سامانه شهرداری مشهد که دو سامانه پیشرو بودند، که تحقیقاتی نیز در این‌باره انجام شد و این آسیب‌شناسی نشان می‌دهد لزوما انتشار حجم انبوهی از اطلاعات کمکی به ایجاد فضای شفاف در فرآیند نمی‌کند، اگرچه اتفاقات خوبی در سامانه شفافیت شهرداری تهران افتاد ولی دقیقا آنجایی‌که پول‌ها به حساب‌های اشخاص توزیع شود خیلی از قراردادهایی که ظاهرا قراردادهای جزء بود اما چون پرتکرار بودند امکان تحلیل و بررسی نداشتند و چندین مورد دیگر باعث شد، آن فایده‌ای را که شفافیت باید در اصلاح ساختار در شهرداری تهران بازی می‌کرد، نداشته باشد. درخدمت خانم آروین (عضو شورای شهر سابق تهران) بودیم که ایشان به‌عنوان یک آرزو گفتند کاش می‌توانستیم برآیندی که الان در شهرداری کرمان در حقوق و مزایا انجام شده را در تهران پیاده‌سازی کنیم، چون تقریبا گلوگاه در شفافیت در حوزه عملکردی جایی است که واریزی به حساب اشخاص داریم. اگر بخواهم صراحتا صحبت کنم برخی نهادها که تحت‌فشار برای طراحی سامانه‌های شفافیت قرار می‌گیرند ترجیح می‌دهند اطلاعات پرحجمی را بدون دسته‌بندی و امکان تحلیل و بدون امکان داده‌کاوی دراختیار عموم قرار دهند که این یک فضای شبه‌شفاف ایجاد کند ولی واقعیت این است که این فضا حتما ضدشفافیت است و اتفاقا کدرکردن فضاست، با این تفاوت که هوشمندانه با حجمی از اطلاعات طبقه‌بندی نشده مواجه هستید. این را متاسفانه در شهرداری تهران و در شهرداری مشهد هم شاهد بودیم و در برخی سامانه‌هایی که در دنیا طراحی شده به اینها دقت شده است. من به سامانه شفافیت سازمان ملل ارجاع می‌دهم که یک پورتال شفافیت است و با نیت افزایش درآمد مالی منابع و مصارف را شفاف کرده، یعنی اولویت در طراحی این است که چه منابعی را از کجا به دست می‌آوریم و با جزئیات کجا مصرف می‌کنیم. معماری سامانه‌های شفافیت ما متاسفانه اغلب این جنسی نیست و تعداد زیادی لینک با حجم زیادی از اطلاعات غیرقابل پردازش معنای سامانه شفافیت‌شده که به نظر من این معنای دقیق نیست.»

اطلاعات منتشرشده باید برای طبقه نخبگانی قابلیت تحلیل داشته باشد

شهردار کرمان در ادامه  گفت: «گام عملیاتی در داخل ساختار اصلاح نظام حقوق و دستمزد است. یعنی تا حدی عادلانه‌تر کردن ساختار اضافه کارها، عادلانه کردن نحوه اعطای پاداش‌ها و نحوه اعطای درجه‌های مختلف است که این مطالبه کارمندان شده است. در فاز بعدی موضوع قراردادها چه آنها که به‌صورت ترک تشریفات بسته می‌شود و چه قراردادهایی که در قالب مناقصه و مزایده برداشته می‌شود و چه قراردادهایی که موسوم به قراردادهای حجمی است یعنی مربوط به شرکتی‌های فضای سبز و... می‌شود که متاسفانه در خیلی از شهرداری‌ها بخش زیادی از حیف بیت‌المال در همین قراردادهای به ظاهر ساده اتفاق می‌افتد. شرکت‌های تامین نیرو یعنی شرکت‌هایی که بابت انجام وظایف مشخصی درصدی را برای تامین نیرو برمی‌دارند و نیروها برای شهرداری نیستند ولی غیرمستقیم با شهرداری کار می‌کنند و معمولا در شهرداری‌ها حجم این نیروها چندین برابر نیروهای رسمی است. ورود به این عرصه و انتشار آن به‌صورت قابل تحلیل توسط نخبگان انجام می‌شود چون می‌توان طوری اطلاعات را منتشر کرد که امکان تحلیل و پردازش را از جریان عمومی بگیریم. همیشه حساس‌ترین و پیچیده‌ترین بخش کار همان‌جایی بوده که می‌خواستیم منابع عمومی را به حساب اشخاص واریز کنیم که در هزینه جاری حقوق و دستمزد می‌شود و در قراردادها پیمانکاری می‌شود. به نظرم اگر این فاز با ظرافتی اتفاق بیفتد تقریبا می‌توان گفت بخش پنهانی در عملکرد نهادهای عمومی نداریم. به عبارت دیگر کار از سخت‌ترین بخش آغاز شده و این هم برمبنای تجربه‌ای است که براساس سایر سامانه‌هایی که در کشور داشتیم که غالبا اگر از ماژورهای ساده‌تر و کم‌خطرتر و شاید کم‌آسیب‌تر شروع کنیم در مراحل اواسط رشد خود متوقف می‌شود و از یک سامانه عمومی تبدیل به یک داشبورد مدیریتی ویژه می‌شود.»