راه‌های دور زدن شفافیت را مسدود کنید

محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس شورای اسلامی روز گذشته در نطق پیش از دستور خود از بررسی مجدد طرح شفافیت آرای نمایندگان در مجلس طی هفته آینده خبر داد.

 طرح شفافیت آرا نخستین‌بار در مجلس دهم مطرح شد، در این دوره از مجلس حسینعلی حاجی‌دلیگانی و محمدجواد فتحی 2 تن از نمایندگان با آماده‌سازی طرحی به‌نام «طرح الحاق 2 تبصره به ماده۱۱۹ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» برای نخستین‌بار بر شفافیت آرای نمایندگان تاکید کردند. سپس طرح توسط تعدادی از نمایندگان در کمیسیون‌های مربوطه آماده‌ و با امضای موافق 160 نماینده دراختیار هیات‌رئیسه قرار داده شد. هیات‌رئیسه مجلس دهم نیز شهریور97 یک‌فوریت این طرح را به رای در صحن علنی گذاشت که برخلاف تصور تنها 59 نفر از نمایندگان با آن موافقت کردند. به‌عبارت دیگر، از میان 160 امضاکننده ابتدایی طرح شفافیت در مجلس دهم 101 نفر هنگام بررسی این طرح در صحن علنی نظر خود را تغییر دادند. طرح شفافیت در مجلس دهم هیچ‌گاه به تصویب نرسید. رویکرد متضاد و دوگانه نمایندگان مجلس دهم و همچنین عدم تصویب طرح شفافیت در این دوره باعث سرازیرشدن سیل گسترده‌ای از انتقادها به‌سوی آنان از سمت مردم و برخی نخبگان اصولگرایی شد. اصولگرایان که خود منتقد رویکرد نمایندگان اصلاح‌طلب مجلس دهم بودند اسفند 98 با دادن شعار شفافیت آرا در میتینگ‌ها و تبلیغات انتخاباتی خود توانستند با وعده تحقق این طرح اعتماد مردم را جلب کرده و به کرسی‌های سبز بهارستان برسند. براساس همین شعارها بود که بلافاصله پس از آغاز به کار رسمی مجلس شورای اسلامی در خردادماه سال گذشته، 170 نفر از نمایندگان طرح شفافیت آرا را در اختیار هیات‌رئیسه مجلس قرار دادند تا شفافیت نخستین طرح نمایندگان در مجلس یازدهم شود اما 8 ماه گذشت تا این طرح در صحن علنی مجلس به رای نمایندگان مردم گذاشته شود.

15بهمن‌ماه 99 یک روز پس از رد کلیات بودجه 1400 توسط نمایندگان، شفافیت آرا در قالب طرح اصلاح موادی از قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در صحن علنی مطرح شد. با توجه به وعده‌های قبل از انتخابات نمایندگان انتظار می‌رفت این طرح با رای بالا به تصویب نمایندگان برسد اما برخلاف تصور و وعده‌ها طرح شفافیت در مجلس رد شد تا حاشیه‌های جدیدی برای مجلس یازدهم ایجاد شود و از طرفی برخی از حامیان سرشناس مجلس نیز از عملکرد نمایندگان ناامید شوند.

موافقان طرح تاکید داشتند که شفافیت یک مطالبه عمومی است و مجلس یازدهم باید به‌عنوان مجلس انقلابی به آن جامه عمل بپوشاند، به همین دلیل بعد از رد شفافیت با نگارش نامه‌ای خطاب به هیات‌رئیسه درخواست کردند مطابق ماده 130 آیین‌نامه داخلی طرح شفافیت مجدد در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. از آن طرف مخالفان نیز همگی بر لزوم شفافیت تاکید داشتند اما معتقد بودند طرحی که توسط کمیسیون آیین‌نامه داخلی آماده شده است، تنها نمایندگان را در تصمیم‌گیری‌ها تحت‌فشار می‌گذارد و درمجموع نمی‌تواند آن‌طور که باید و شاید کارآمد باشد. برخی دیگر از مخالفان نیز به این میزان اکتفا نکرده و حتی اصل موضوع شفافیت آرای نمایندگان را زیر سوال بردند و معتقد بودند تا زمانی که احزاب کارکرد واقعی خود را در ایران پیدا نکرده‌اند، طرح موضوعات چون شفافیت آرا نمایندگان صرفا جنبه پوپولیستی برای آنها دارد. با وجود تمامی مخالفت‌ها اما به نظر می‌رسد وزن نمایندگان موافق شفافیت در مجلس بیش از مخالفان باشد به همین دلیل هم بعد از گذشت حدود 16 ماه از آغاز به کار رسمی مجلس هنوز پرونده شفافیت به‌طور کامل بسته نشده است.

 پنجم مرداد ماه امسال رسیدگی به طرح شفافیت آرای نمایندگان بار دیگر در دستورکار جلسه کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس قرار گرفت و پس از استماع نظرات اعضا، کلیات طرح شفافیت به رأی اعضای کمیسیون گذاشته شد. بعد از بررسی‌های فراوان نمایندگان کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس طرح جدید و 11 ماده‌ای شفافیت با در نظر گرفتن دغدغه‌های مخالفان طرح قبلی به‌روز‌رسانی شده و در اختیار هیات‌رئیسه مجلس قرار گرفته است و هفته آینده نیز به صحن علنی می‌آید. بنابر نطق روز گذشته رئیس مجلس اگر طرح جدید به تصویب نمایندگان برسد در مقایسه با تمامی دستگاه‌های اداری کشور در عرصه شفافیت روندها و فرآیندها فاصله غیرقابل مقایسه‌ای پیدا خواهد کرد. همچنین او هدف این طرح را «شفافیت آرای نمایندگان در حوزه‌های بسیار مهم» و «شفافیت فرآیندهای تصمیم‌سازی مجلس» عنوان کرد و در توضیح این هدف اظهار کرد که درصورت تصویب نهایی این طرح جلسات کمیسیون‌ها به‌صورت علنی برگزار می‌شوند و برای پخش این جلسات از طریق صداوسیما بستری قانونی فراهم خواهد شد. همچنین حاضران، غایبان و آرای نمایندگان در جلسات کمیسیون‌ها به‌صورت عمومی منتشر می‌شود. برخی دیگر از جزئیات اصلاحیه طرح شفافیت نیز در نطق دیروز رئیس مجلس بیان شد. یکی از این جزئیات مطرح شده این است که جلسات بررسی طرح‌ها و لوایحی که مطابق اصل 85 قانون اساسی در کمیسیون‌های تخصصی یا مشترک مورد بررسی و تصمیم‌گیری قرار می‌گیرند به‌صورت علنی برگزار خواهند شد. علاوه‌بر این گزارش‌ مأموریت‌های کاری نمایندگان مردم و مشروح مذاکرات ظرف حداکثر یک ماه در اختیار عموم قرار خواهد گرفت. در همین راستا قالیباف اشاره کرد که به موارد دیگر نیز به‌طور تفصیلی در متن این طرح پرداخته شده است. رئیس مجلس همچنین بر لزوم تببین نتایج مهم این میزان از شفافیت در فرآیندهای کاری مجلس تاکید کرد و از عموم پیگیران این طرح درخواست کرد که تمامی جوانب این طرح را مدنظر قرار دهند. قالیباف در بخش دیگری از سخنان خود اشاره کرد که مجلس یازدهم شفاف‌سازی را از خودش آغاز کرده است، لذا جهت‌گیری اقدامات این مجلس در امور قانون‌گذاری و نظارت به‌گونه‌ای خواهد بود که همه دستگاه‌های اداری کشور به سمت شفافیت و مدیریت تعارض منافع پیش روند. در همین راستا او با تاکید بر اهمیت و ضرورت طرح شفافیت اظهار کرد که امیدوار است نمایندگان مجلس نیز به این طرح رأی دهند و اگر هم نظر اصلاحی داشته‌اند، در بررسی جزئیات طرح نظرات‌شان را پیگیری کنند و با رأی خود مجلس را در عرصه شفافیت پیشتاز نهادهای قانونی کشور کنند.

در ادامه به بررسی طرح جدید11 ماده‌ای شفافیت آرا و ابهامات موجود در آن پرداخته‌ایم.

دست باز و اختیارات هیات‌رئیسه برای یک مدیریت غیرشفاف

در تبصره‌ای که به ماده119 قانون افزوده شده، یک امکان برای برگزاری غیرشفاف رای‌گیری دراختیار هیات‌رئیسه مجلس قرار گرفته است. در متن تبصره‌ای ذیل این ماده  آمده: «درمورد هریک از مواد یا اجزا که به تشخیص هیات‌رئیسه مجلس جنبه صنفی یا منطقه‌ای دارد، آرا اعلام نمی‌شود.» گسترده بودن مسائل صنفی و منطقه‌ای و تعیین نشدن مصادیق قابل ارزیابی برای تشخیص این دسته از مسائل، این ابهام و به تبع آن نگرانی را به وجود می‌آورد که ماده فوق‌الذکر، دست هیات‌رئیسه را برای اقدامات سلیقه‌ای در اجرای طرح شفافیت آرا باز گذاشته است و احتمال دارد وجود این حد از اختیار در اعمال‌نظر ازسوی هیات‌رئیسه، بخش‌های عملیاتی و کارآمد طرح را هم در آینده زیرسوال ببرد.

ارائه درخواست برای غیرشفاف شدن جلسه کمیسیون‌؛ ساده و در دسترس

در بخشی از ماده61 آمده است: «اسامی حاضران و غایبان جلسات کمیسیون‌های مجلس همراه با آرای نمایندگان به تفکیک اسامی نمایندگان مخالف، موافق و ممتنع و کسانی که در رای‌گیری‌های کمیسیون شرکت نکرده‌اند، به ترتیب حروف الفبا تا پایان روز رای‌گیری در پایگاه اطلاع‌رسانی رسمی مجلس به‌صورتی که قابل خوانش رایانه‌ای باشد، برای عموم منتشر می‌شود.»

اما در تبصره2 -که در اصلاحیه طرح به این ماده اضافه شده است- بیان شده: «در مواردی که حداقل پنج عضو کمیسیون درخواست کنند که آرای اعضای کمیسیون درمورد طرح یا لایحه یا بخشی از اجرای آن منتشر نشود، درصورت تصویب این درخواست، نتایج آرا بدون درج اسامی انتشار می‌یابد.» از آنجایی که برخی کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی نظیر کمیسیون آموزش و تحقیقات، گاهی تا حدود 40نفر عضو دارند، مطرح شدن درخواست غیرعلنی کردن فرآیند رای‌گیری با درخواست حداقل 5عضو کمیسیون، اقدامی است که به‌راحتی در دسترس است و احتمالا نمایندگان مخالف شفافیت حاضر در جلسه، برای دستیابی به آن متحمل زحمت زیادی نخواهند شد. این درحالی است که در تبصره یک همین ماده، برای مطرح شدن درخواست غیرعلنی کردن جلسات، صحبت از تعداد نشده و حداقل یک درخواست ازسوی یک‌چهارم نمایندگان آن کمیسیون تخصصی، لازم شمرده شده است.

فرآیند حضور و غیاب نمایندگان همچنان غیرشفاف است

 حذف عبارت «اسامی نمایندگانی که سه‌‌بار غیبت غیرموجه در یک ماه داشته باشند، در روزنامه‌ها درج خواهد شد» از ماده95 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و صرفا اکتفا به توبیخ نمایندگانی که بدون عذر موجه و با تاخیر در جلسات از پیش تعیین‌شده حاضر می‌شوند و همچنین نمایندگانی که در موقع اخذ رای، با اعلام قبلی رئیس‌ مجلس شورای اسلامی مبنی‌بر منع خروج از جلسه، بدون عذر موجه از صحن خارج می‌شوند، باعث شده این ماده کارکرد خود را درمورد شفافیت حضور و غیاب‌ها از دست بدهد. قرار دادن این ماده اصلاح‌شده درکنار اصلاحات ماده89 که پیش از این مطرح شد، بر ابهامات درمورد شفافیت حضور و غیاب نمایندگان افزوده است.

مساله میزان حضور نمایندگان در صحن و یک ماده دوپهلو!

مطابق آنچه پیش از این در ماده89 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آمده بود، غیبت و تاخیر غیرموجه نمایندگان، پیش از پایان جلسه همان روز مجلس شورای اسلامی اعلام و درصورت‌ مذاکرات مجلس، ثبت می‌شود. اما در اصلاحیه این ماده در عبارت پیشین، تغییری ایجاد نشده و صرفا عبارت «هیات‌رئیسه مکلف است ماهانه گزارش غیبت و تاخیر هریک از نمایندگان در جلسات صحن و کمیسیون‌ها را در پایگاه اطلاع‌رسانی مجلس برای اطلاع عموم به‌صورتی که قابل خوانش رایانه‌ای باشد» به آن افزوده شده است. حال با عدم اعمال تغییر در عبارت اولیه، این ابهام به وجود می‌آید که ممکن است از این ماده در مرحله اجرا، برداشتی دوپهلو صورت گیرد. درنهایت باید گفت دقیقا مشخص نیست که آیا هیات‌رئیسه، بدون هیچ قید و شرطی باید غیبت و تاخیر احتمالی نمایندگان را در پایگاه اطلاع‌رسانی مجلس منتشر کند، یا این انتشار مورد اشاره منوط به این است که مطابق با عبارت اولیه، ابتدا این غیبت و تاخیرهای احتمالی نمایندگان، درصورت ‌مذاکرات مجلس ثبت شده باشد. در این صورت و چنانچه گزاره دوم صحیح باشد، درمورد «انتشار لیست غایبان صحن مجلس شورای اسلامی»، شفافیت به‌معنای واقعی کلمه رخ نداده است و رسیدن به آن همچنان اصلاحاتی را در این مورد می‌طلبد.

استثناهایی برای شفافیت در ماده 122 که بعضا عجیب به‌نظر می‌رسد

این ماده را می‌شود مجمع استثناهای شفافیت آرا دانست که می‌تواند نتایج این طرح را در عمل و به تبع آن، در دید افکارعمومی کم ‌اثر کند. مطابق آنچه پیش از این و قبل از ارائه طرح اصلاح‌شده در ماده122 آمده بود، به این نکته اشاره شده بود:

در موارد ذیل اخذ رای مخفی با ورقه الزامی است:

1- انتخاب اعضای هیات‌رئیسه، حقوقدانان شورای نگهبان، نمایندگان مجلس در نهادها و هیات‌ها، مجامع و شوراها و سایر انتخابات راجع به اشخاص

2- انتخابات داخلی شعب و کمیسیون‌ها

3- رای اعتماد و عدم اعتماد به وزیران و هیات وزیران و رای عدم کفایت به رئیس‌جمهور

4- رای نسبت به اعتبارنامه نمایندگانی که مورد اعتراض واقع شده‌اند

طرح شفافیت آرای نمایندگان مجلس شورای اسلامی، پیش از این در بهمن‌ماه یعنی چندماه قبل از انتخابات و آغاز فرآیند رای اعتماد به وزرای پیشنهادی دولت سیزدهم مطرح شده بود و یکی از مواردی که به‌طور خاص، جنجال‌برانگیز شد، بند3 همین ماده بود، چراکه نمایندگان نسبت به اهمال‌کاری احتمالی وزرای انتخابی درمورد چالش‌ها و مسائل حوزه‌های انتخابیه نماینده یا نمایندگانی که در جلسات رای اعتماد به آنها رای مخالف داده است، نگران بودند. همین باعث شد وکلای ملت، رای‌گیری مخفی در جلسات بررسی صلاحیت وزرای پیشنهادی کابینه دولت سیزدهم و فرآیند رای اعتماد به آنان را الزامی ‌دانستند. منتقدان نیز درمقابل مواردی که در این ماده مطرح شده بود و رای‌گیری کاغذی درمورد آنها الزام‌‌آور بود را نشان از این امر می‌دانستند که نمایندگان مجلس شورای اسلامی در موارد حساس و مسائلی که رنگ‌وبوی سیاسی بیشتری دارد، حاضر به پرداختن هزینه نیستند و غیرشفاف بودن فرآیند را ترجیح می‌دهند. نهایتا، با عدم تغییر موارد ذیل این قانون، این موارد در طرح اصلاحی از شفافیت مستثنا شدند!

اما اتفاقی که با اضافه شدن تبصره2 به این ماده رخ داد، نشان از این دارد که نه‌تنها انتقادها درمورد حساسیت‌های قائل‌شده غیرمعمول، نسبت به طرح شفافیت مورد توجه نمایندگان قرار نگرفته است، بلکه با حساسیت بیشتری با این طرح برخورد شده است. مطابق تبصره2 ماده122، «در مواردی که حداقل ۱۵نفر از نمایندگان رای‌گیری مخفی با ورقه را درخواست کنند، پس از توضیح توسط نماینده پیشنهاددهندگان به مدت حداکثر پنج‌دقیقه، درمورد درخواست رای‌گیری می‌شود و درصورت تصویب، برای آن موضوع رای‌گیری مخفی با ورقه انجام می‌شود. این تبصره شامل طرح‌ها و لوایح مربوط به عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌های بین‌المللی نمی‌شود.»

هرچند در این تبصره قید شده است که این قانون، شامل طرح‌ها و لوایح مربوط به عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌های بین‌المللی نمی‌شود و از این امر می‌توان به‌عنوان یک اقدام مثبت یاد کرد، اما امکان درخواست رای‌گیری غیرعلنی توسط 15نماینده در مجلسی که 290نماینده دارد، باعث شده ارائه درخواست برای غیرشفاف شدن فرآیند رای‌گیری، اقدامی سهل و در دسترس شمرده شود. ایرادی مشابه ابهامی که پیش از این درمورد امکان ارائه درخواست رای‌گیری مخفی در جلسات کمیسیون‌های تخصصی توسط 5نماینده بیان شد.

آیا پیش از اصلاحات فعلی، «طرح شفافیت» واقعا شفافیت‌زا بود؟

برخی موادی که در اصلاحیه طرح جدید، دستخوش تغییر شده‌اند نشان از این مورد دارد که در خیلی از موارد مطرح‌شده در طرح قبلی، به شفافیت به‌طور کامل بی‌توجهی شده بود.

در ماده21 تنها مراقبت در ضبط و تحریر صورت مذاکرات و چاپ و توزیع آنها، جزء شرح وظایف دبیران قید شده بود و صحبتی از انتشار آنها به میان نیامده بود. ایرادی که با اضافه شدن عبارت «و انتشار آن برای عموم ظرف مدت حداکثر یک‌ماه از تاریخ جلسه به‌صورتی که قابل خوانش رایانه‌ای باشد» برطرف شد.

طبق اصلاحیه ماده61، مقرر شد اسامی حاضران و غایبان جلسات کمیسیون‌های تخصصی، همراه با آرای نمایندگان به تفکیک اسامی نمایندگان مخالف، موافق و ممتنع و کسانی که در رای‌گیری شرکت نکرده‌اند، به ترتیب حروف الفبا تا پایان روز رای‌گیری در پایگاه اطلاع‌رسانی رسمی مجلس به‌صورتی‌که قابل خوانش رایانه‌ای باشد، برای عموم منتشر ‌شود. پیش از این، در این ماده صرفا به الزام‌آور بودن حضور حداقل دوسوم اعضا برای رسمیت پیدا کردن جلسات کمیسیون‌های تخصصی اکتفا شده بود و بدون اینکه صحبتی از شفافیت آرا شود، صرفا اکثریت مطلق آرا را لازمه تصویب مصوبات دانسته بود.

در ماده26 نیز، صرفا به ثبت اسامی کلیه تقاضاکنندگان رای مخفی یا رای علنی با ورقه درصورت مشروح مذاکرات مجلس اکتفا شده بود که در این مورد نیز بحث انتشار عمومی آن مغفول مانده بود و در اصلاحیه طرح تکمیل شد.

برمبنای اصلاحیه طرح مطابق ماده۱۲۶: «در تمامی مواردی که رای‌گیری در صحن به‌صورت الکترونیکی یا علنی با ورقه انجام می‌شود، اسامی نمایندگان موافق، مخالف و ممتنع و کسانی که در رای‌گیری شرکت نکرده‌اند، به ترتیب حروف الفبا در مشروح مذاکرات ثبت و حداکثر یک‌هفته پس از رای‌گیری در پایگاه اطلاع‌رسانی رسمی مجلس به‌صورتی‌که قابل خوانش رایانه‌ای باشد، برای عموم منتشر می‌شود.»

تکرار چندباره این مورد در مواد مختلف، این ابهام را به وجود می‌آورد که «شفافیت» اساسا به چه میزان در دغدغه واقعی نمایندگان موافق طرح قبلی سهیم بوده است. طرحی که درمورد انتشار لیست حضور و غیاب‌ها و آرای نمایندگان، پرایراد شمرده می‌شد و به‌نوعی، نمایشی از شفافیت در این دو مورد بود.