گفت‌وگو با دکتر مالکی، بخش دوم:
راه رسیدن به نظام عادلانه حقوق و دستمزد
دکتر مالکی در گفت‌وگو با نسیم‌آنلاین از ایرادات قانون بودجه، شورای حقوق و دستمزد و سازمان برنامه و بودجه گفت
نسیم آنلاین؛ با روی کارآمدن دولت جدید یکی از چالش‌هایی که دولت با آن مواجه بود چالش بی‌نظمی نظام حقوق و دستمزد دولت بود. این بی‌نظمی علاوه بر ایجاد فشار بر بودجه‌ی سالانه، نارضایتی‌های اجتماعی نیز در پی دارد و از همین رو رئیس جمهور به معاون خود که رئیس سازمان اداری و استخدامی است ماموریت ویژه‌ای داد تا مقدمات تدوین لایحه‌ای جامع و مبتنی بر عدالت در دولت را فراهم کند. دکتر مالکی یکی از کارشناسان و صاحبنظران در این حوزه است که سالها روی این موضوع پژوهش داشته و عضو هیات علمی مرکز پژوهش‌های مجلس است. نسیم‌آنلاین در بخش دوم گفت‌وگو با دکتر مالکی به آسیب‌شناسی قوانین موجود و تاثیر آن برنظام حقوق و دستمزد پرداخت. بخش اول این گفت‌وگو به آسیب‌شناسی قانون مدیریت خدمات کشوری گذشت.
بجز قانون مدیریت خدمات کشوری چه ساختارهای قانونی دیگری باعث این به هم ریختگی در نظام حقوق و دستمزد شدند؟
ما اگر بخواهیم دقیق‌تر بررسی کنیم، نظام بودجه‌ریزی در کشور ما نمی‌تواند به اصلی‌ترین سوال که دولت در طول سال چه میزان اعتبار صرف پرداخت حقوق به کارکنان خود می‌کند پاسخ دهد. یعنی اساسا ساختار بودجه ما توان پاسخگویی به این سوال را ندارد و شفافیت در ساختار بودجه ما وجود ندارد.
در ساختار بودجه، فصل اول جبران خدمت است. یک عددی هم آنجا می‌گذارند ولی آیا هر آنچه به کارکنان دولت پرداخت می‌شود صرفا از اعتبارات همان محل است؟ پاسخ قطعا منفی است. دولت از محل درآمدهای اختصاصی، از محل فصل دوم استفاده از کالا و خدمات، از محل اعتبارات رفاهی،از محل اعتبارات خارج از شمول و از محل اعتبارات سایر برای پرداخت حقوق استفاده می‌کند. هیچ شفافیتی نیست. حتی به زعم دوستان سازمان برنامه‌وبودجه در طول سالهای اخیر اعتبارات بودجه عمرانی هم مورد دستبرد قرار گرفته و برای پرداخت حقوق هزینه شده است.
شما اگر عنایت بفرمایید اعتبارات نهادهای نظامی، انتظامی و امنیتی در اعتبارات سایر می‌آید و بخش قابل توجهی از اعتبارات سایر برای پرداخت حقوق نیروهای نظامی امنیتی و انتظامی است. من در مورد چیستی و چرایی موضوع بحثی ندارم زیرا ممکن است ملاحظه امنیتی وجود داشته باشد. رقمی که در طول سالهای قبل در اعتبار جبران خدمت می‌آمد برای نهادهای نظامی، انتظامی و امنیتی، الان در بخش سایر می‌آید و مشخص نیست دقیقا چه میزانش صرف پرداخت حقوق می‌شود.
اعتبارات حقوق شرکت‌های دولتی هیچ شفافیتی در ساختار بودجه ندارد. شما اگر پیوست سه قانون بودجه را مطالعه بفرمایید، هیچ ردپایی از میزان اعتباری که شرکت‌های دولتی، بانک‌ها، بیمه‌ها و موسسات انتفاعی دولتی یا وابسته به دولت صرف پرداخت حقوق کارکناشان می‌کنند وجود ندارد.
لذا وقتی نگاه می‌کنید می بینید که یک بی‌نظمی در ساختار بودجه وجود دارد که دستگاه‌ها می‌توانند در این فضای حاکم از محل‌های مختلف به کارکنان خودشان پرداخت بکنند و یکی دیگر از دلایل اصلی که ما را به این نقطه رسانده و امروز هم شاهد پرداخت نجومی هستیم و هم بی عدالتی در پرداخت هستیم به خاطر ضعف در ساختار بودجه است.
در کنار بحث ضعف در ساختار بودجه ما شاهد ضعف در شفافیت، نظارت و کنترل هستیم. عمدتا کشورهای پیشگام از سه طریق تلاش می‌کنند که این شفافیت و نظارت را ایجاد کنند. یک از محل سامانه‌های حقوق و دستمزد است. اینها هر جایی که بخواهند می‌توانند نور را بتابند و مشخص بشود که هر فردی در ساختار و سازمان چقدر دریافت می‌کند.
در ماده 29 قانون برنامه ششم این حکم پیش‌بینی شد و تا حدودی اجرایی شد ولی هنوز به نظر می‌رسد با نقطه آرمانی فاصله داریم. هنوز نتوانستند همه دستگاه‌ها را مجاب کنند یا مکلف کنند که اطلاعاتشان را در این سامانه بارگذاری کنند. این سامانه می‌تواند خودش عدم شفافیت در ساختار بودجه را حداقل روشن کند و مشخص شود دستگاه‌ها چه میزان حقوق پرداخت می‌کنند.
ساختار دومی که برای این نظارت و شفافیت وجود دارد ، حساب متمرکز خزانه است. ما در طول این سالها توفیقات خوبی داشتیم و تقریبا می‌شود گفت که بسیاری از دستگاه‌ها همه‌ی پرداخت‌هایشان از محل خزانه پرداخت می‌شود. ولی هنوز هم شاهد هستیم که پرداخت دستگاه‌هایی از محل خزانه نیست و این ضعف در نظلرت، شفافیت و کنترل ایجاد می‌کند.
ساختار سومی که وجود دارد برای اینکه ما بتوانیم در این زمینه هم عدالت را ایجاد کنیم و هم نظارت و کنترل را نظام‌های مالیاتی است. معمولا در کشورهای توسعه یافته و پیشگام نظام های مالیاتی به نحوی است که به آن مالیات از منشا عمومی می‌گویند. یعنی اینکه جنابعالی اصلا به درستی ماهیت شغلی‌تان ایجاب می‌کند که با چند دستگاه دولتی کار کنید. اینها همه در یک جا در نظام مالیاتی از منشا عمومی متمرکز می‌شود و یک بار به شما مالیات می‌خورد و مالیات تصاعدی می‌خورد. این می تواند یک مکانیزم دقیقی برای اجرای عدالت باشد. دوم اینکه مشخص است که هر فردی چقدر و از کجا حقوق می گیرد و ممکن است که این پرداخت‌ها کاملا مشروع باشد، اشکالی ندارد. ولی یک بانک اطلاعاتی و یک ابزاری است برای اینکه از وضعیت پرداخت در کشور اطلاع حاصل شود.
بجز مباحثی که مورد ااشاره قرار دادید چه ایراداتی دیگری در نظام اداره‌ی کشور وجود دارد که بر مسائل نظام جبران خدمت در کشور دامن زده است؟
در طول سالهای اخیر یک مقدار ساختارهای تخصصی هم در این زمینه ضعیف عمل کردند. قبل از اینکه سازمان برنامه و بودجه کشور یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به نحوی تغییر ساختار بدهد به معاونت‌های ذیل رئیس جمهور و برخی از اختیارات‌شان به استانداری‌ها واگذار بشود، در سازمان برنامه و بودجه معاونتی تحت عنوان معاونت نظارت وجود داشت؛ که این معاونت از ساختار این سازمان حذف شد و دیگر یک همچنین ساختاری در سازمان وجود ندارد. وظیفه این معاونت، نظارت بر عملکرد اعتبارات و هزینه‌های شرکت‌های دولتی و موسسات انتفاعی دولتی بود که متاسفانه دیگر بعد از آن هم ایجاد نشد. شما وقتی با کارشناسان و صاحبنظران این حوزه صحبت می‌کنید از این موضوع به عنوان یک ضعف جدی ساختاری یاد می‌کنند.
بجز معاونت نظارت سازمان برنامه چه ساختاری می‌توانست بحث نظارت و کنترل را پیش ببرد؟
اگر شما نگاه بکنید خط سیر را بگیرید می بینید سازمان اداری و استخدامی به عنوان متولی این حوزه در طول این سالها مدام دستخوش تغییرات ساختاری قرار گرفته است. وظایف و ماموریت‌هایش دستخوش تغییر شده است. الان شاید نتوان شرح وظایف سازمان اداری در حوزه جبران خدمت را بیان کرد و این ضعف هم در طول این سالها باعث شد که دستگاه‌ها و مجلس بسیاری از دستگاه‌ها را از قانون عمومی مستثنی کنند. در واقع یک نهاد تخصصی و حرفه‌ای که بتواند در مقابل دستگاه‌ها بنشیند و به زیاده‌خواهی آنها پاسخ دقیق بدهد شاید یا وجود نداشت و یا از کارآمدی لازم برخوردار نبود. البته به اعتقاد من ظرف یکی دو سال اخیر این سازمان دارد احیا می شود و نشانه‌هایی مبنی بر اینکه سازمان دارد به ریل خودش برمی‌گردد قابل مشاهده است.
شورای حقوق و دستمزد
شما وقتی وظایف شورای حقوق و دستمزد را به عنوان یک نهاد تخصصی در حوزه جبران خدمت طبق قانون نگاه می‌کنید، قانونگذار یک نقش انفعالی برای این شورا قائل شده است. در ماده 74 قانون خدمات کشوری که ساختار شورای حقوق و دستمزد را پیش بینی و مصوب کرده است، عنوان می‌شود که کلیه دستگاه‌های اجرایی اعم از اینکه در شمول این قانون باشند یا نباشند، موظفند هرگونه تغییر در مبانی پرداخت یا تعریف عناصر جدید یا افزایش حقوق خودشان را بیاورند و در شورا مصوب کنند. خب شما وقتی نگاه می‌کنید می‌بینید که نقش شورا کاملا انفعالی است. یعنی شورا ورودی نمی‌تواند داشته باشد. برای شورا اختیاری پیش‌بینی نشده است که بتواند به مقررات دستگاه‌ها ورود پیدا کند.
از آن طرف هم عمدتا براساس تجربه‌ای که برای من حاصل شده یا مصادیقی که وجود دارد نهادهای ناظر هم هیچ وقت نیامدند در بررسی‌های سالانه‌شان این سوال را از دستگاه بکنند که شما برای این افزایش که امسال داشتید آیا مجوز شورای حقوق و دستمزد را اخذ کردید؟ هیچ وقت این بررسی انجام نمی‌شود. به نظر می‌رسد در یک فضایی که خیلی دستگاه اجرایی اعتنایی به قوانین ندارند و ضعف در حاکمیت قانون وجود دارد، دستگاه‌ها بدون توجه به تکالیفشان و در فضای ضعف در نظارت برای خودشان فوق العاده برقرار می‌کنند و از آن فیلتر و مسیری که باید عبور کنند، عبور نمی‌کنند.
بجز ایرادات نهادی چه عواملی باعث بروز بی‌نظمی در نظام حقوق و دستمزد شده است؟
یکی دیگر از مهم‌ترین عوامل زمینه‌ای که در این حوزه واجد نقش است، نظام اقتصادی است. نظام اقتصادی ما به جهت شرایط تحریم و تورم‌هایی که در طول این سالها با آن مواجه بودیم و مشکلات اقتصادی که دولت داشته و با وجود کسری بودجه نتوانسته قدرت خرید کارمندان را حفظ کند. آن دستگاه‌هایی که مامور وصول درآمدهای دولت بودند یا از توان چانه زنی بالاتری برخوردار بودند، برای خودشان مجوز گرفتند و پرداخت‌های خارج از چارچوبی را انجام می‌دهند. اگر نگوییم پرداخت‌های غیرقانونی، پرداخت‌های کاملا غیرمتعارف که مبتنی بر عدالت نیست و مصداق تبعیض است. متاسفانه علی رغم اینکه دولت به قول خود سازمان برنامه و بودجه ماهی پنجاه هزار میلیارد تومان صرف پرداخت حقوق شاغل و بازنشسته می‌کند ولی باز شاهد نارضایتی هم در شاغلین و هم در بازنشستگان هستیم.
پس به خاطر ایرادات اساسی قانون مدیریت خدمات کشوری دولت به سراغ لایحه جامع برای نظام عادلانه حقوق و دستمزد رفت.
در مقام دفاع از قانون می‌خواهم صحبت کنم. چون همیشه گفته می‌شود که قوانین زبان ندارند و همیشه همه کاسه کوزه‌ها سر قوانین شکسته می شود. وقتی قرار است یک پدیده یا یک اتفاق و تصمیم را مورد بررسی قرار دهیم ناگزیریم خاستگاه زمانی و مکانی موضوع را نیز در نظر بگیریم.
اگر همین امروز به سال 1386 برگردیم و به قانون خدمات کشوری رجوع کنیم و همه دستگاه‌ها در دامنه شمول این قانون قرار بگیرند به شرط اینکه قانون را به طور کامل اجرا کنند بخش اعظم مشکلات آن زمان قابل حل است. من این را به ضرس قاطع عرض می‌کنم. اتفاقا اخیرا بررسی‌هایی داشتم. وقتی شما وارد فاز بررسی دقیق می‌شوید مشاهده می کنید که کلمه به کلمه احکام آنجا معنا و مفهوم پیدا می‌کند. نگاه می کنید و می بینید که قانون خدمات کشوری قانون بدی نبوده، حالا درست است که من هم یکسری ایرادات به آن وارد می‌کنم. اینها دلایل کافی برای اینکه قانون را به طور کل کنار بگذاریم نیست. و همین امروز اگر شما بخواهید یک لایحه‌ای تنظیم کنید و یک قانونی جایگزین کنید به ناچار بخش اعظمی از آن قانون برای شما قابل استفاده است و ممکن است 70 تا 80 درصد همان قانون شود و مقتضیات زمان و اتفاقاتی که در طول این 14 سال افتاده باعث شود شما یکسری احکامی به آن اضافه کنید.
آن 20 تا 30 درصد دیگر باید چه مواردی باشد؟
تعیین قواعد، ضوابط و معیارهایی برای کنترل رفتار مالی دستگاه های اجرایی و از سوی دیگر تدوین احکامی برای بازگشت دستگاه های مستثنی شده از قانون یا دستگاه‌هایی که مجوزهایی را برای پرداخت‌های بیشتر از مجلس شورای اسلامی یا هیات وزیران اخذ کرده اند.
نباید فراموش کرد که تفاوت در پرداخت ها صرفا محدود به دستگاه های دارای مقررات خاص یا اجازات خاص نیست بلکه شما در دستگاه‌هایی که تابع قانون خدمات کشوری هستند و مجوز خاص هم نگرفتند نیز ممکن است شاهد تفاوت در پرداخت باشید. بسته به توان مالی دستگاه‌ها، ضعف‌هایی که در نظارت وجود دارد و ظرفیت هایی که در بخشنامه شورای حقوق و دستمزد که در سال 95 ابلاغ کرد به وجود آمد، شما شاهد تفاوت در پرداخت‌ها هستید.
همین الان دستگاه‌هایی که تابع قانون هستند اگر منابع مالی کافی در اختیار داشته باشند و مامور وصول بخشی از درآمدهای دولت در حوزه وظایف خودشان باشند آزادی عمل هایی برای پرداخت حقوق دارند. که آنهایی که پولی ندارند نمی توانند پرداخت کنند. مثلا آموزش وپرورش.
در سال 95 که بحث پرداخت‌های غیرمتعارف خیلی پررنگ شد شورای حقوق و دستمزد برخلاف نقشی که قانونگذار قائل شده بود این بار آمد و فعال عمل کرد و برای اینکه جلوی پرداخت‌های غیرمتعارف را بگیرد و ساماندهی کند یک مصوبه‌ای تنظیم و ابلاغ کرد. از آنجایی که این بخشنامه دقیق تنظیم نشده بود و جزئیات مسئله را نتوانسته بود پیش بینی کند اتفاقی که افتاد چه بود؟ عملا بسیاری از دستگاه‌ها به رفتارهای مالی خودشان ادامه دادند و امروز در سال 1400 شاهد آن هستیم که آن بخشنامه نتوانسته درست عمل کند. اتفاق بدتری که افتاد این بود که دستگاه‌هایی که تا به آن روز در آن سقف‌ها پرداخت نمی‌کردند، گفتند که پس ما یک مجوزهایی داریم که در آن سقف‌ها پرداخت کنیم. و همان دستگاهی که تابع قانون باقی ماندند و مجوز خاص هم نگرفتند به اعتبار بخشنامه، پرداخت‌های بیشتری انجام دادند. یعنی ما الان می بینیم وضعیت قوانین و مقررات در کشورمان، رفتارهایی که حتی با ماهیت کنترل رفتار مالی دستگاه به تصویب رسیده است اتفاقا باعث شده که هر دستگاهی امروز اگر منابع مالی داشته باشد و توان چانه‌زنی داشته باشد و به طور کلی قدرت مالی داشته باشد، می‌تواند پرداخت کند و قانون به هیچ عنوان مانعش نیست. فقط دستگاه‌هایی نمی‌توانند پرداخت کنند که پولی ندارند. مصداقش آموزش و پرورش است.
ما آموزشمان را هم خراب کردیم با این نظام. چرا؟ ما می‌گوییم اگر پول دارید بروید پرداخت کنید، اگر می‌توانید تامین منابع کنید بروید پرداخت کنید. آموزش و پرورش آمده حیاط مدارس را دیوار کشیده، برزنت کشیده و اجاره داده است. یعنی در حیاط که بچه باید ورزش بکند دارند لوازم آرایش می فروشند؛ برای اینکه آموزش و پرورش هم درآمد اختصاصی داشته باشد و بتواند پرداخت کند. وقتی پرداخت‌ها به این وصل شد که اگر می توانید بروید منابع حاصل کنید و از محل منابع پرداخت کنید یک همچنین بلایی سر حوزه آموزش و پرورش می‌آید.
امروز شاهدیم که معلمین به حق مطالبه‌گری می‌کنند. بالاخره ما شغلی شریف‌تر از معلمی نداریم و افرادی فرهیخته تر و زحمت کش تر از جامعه فرهنگی نداریم. اینها هستند که در واقع سرشان از همه چیز بی‌کلاه مانده است. شاید دستگاه‌های کمتری باشند که الان با مشکلات نهادی مثل آموزش وپرورش مواجه باشند. ممکن است در حوزه پرستاری و بیمارستان هم باتوجه به شرایط خاص کاری شان شاهد عدم عدالت در پرداخت باشید ولی بی‌عدالتی مطلق را در آموزش و پرورش به خصوص در مشاغل آموزشی مشاهده می کنیم. آن هم به خاطر این است که پولی برای پرداخت ندارند. یک سازمان کاملا هزینه‌ای است. هیچ ابزاری برای اینکه کسب درآمد کند و به اعتبار آن درآمد پرداخت کند وجود ندارد.
پس قانون خدمات مشوری خیلی بد نبود. ما امروز می‌توانیم دوباره قانون را بگذاریم روی میز و اجرا کنیم ولی اتفاقی که امروز افتاده در مقایسه با سال 86 بسیاری از دستگاه‌ها از دامنه شمول قانون خارج شدند و امروز ایجاب می‌کند که ما یکبار دیگر دستگاه‌ها را سرخط بکنیم و مبتنی بر آسیب‌شناسی و اینکه واقعا نیازهایشان چیست، نیازها و مقتضیاتشان را ببینیم و یک لایحه جامع در اینباره تدوین کنیم. امروز نمی‌توانیم برگردیم به قانون خدمات کشوری، چون دستگاه‌ها از همه‌ی قانون مستثنی شدند. ما به یک لایحه جامع جبران خدمت در بخش عمومی نیاز داریم که چند گروه و چند شخص حقیقی و حقوقی را می‌توانیم مستثنی کنیم.
1- نهادهای نظامی و انتظامی و امنیتی برای اینکه اساسا آنها مقتضیات و مشاغلشان متفاوت است. شما نمی‌توانید با یک نظام نیازهای آنها را هم پاسخ بدهید
2- اعضای هیات علمی و قضات. اینها هم باید مستثنی بشوند البته با وضع قواعدی که برایشان در زمینه سقف پرداخت‌ها گذاشته می‌شود و هیات‌های مستشاری دیوان محاسبات که تقریبا جنس کارشان از جنس قضات است و نیازهای استخدامی و پرداختشان متفاوت از بدنه دولت است و شاید مصداق دیگری پیدا نکنید.
یا مثلا برای مشاغل آموزشی یک فوق العاده‌هایی را تعیین کنید و آزادی عمل در یک حدودی یا یک سقفی به خودشان بدهید. بگویید بروید برای مشاغل آموزشی‌تان در این کف و سقف طبقه‌بندی مشاغلتان را برای من بیاورید. قانونگذار تصویب بکند یا در مورد مشاغل درمانی و بهداشتی این کار را انجام بدهید. در غیر این صورت اعتقاد بنده این است که هر دستگاهی، هر شخصی در دامنه بخش عمومی کشور شاغل است و فعالیت می‌کند امروز می توانیم ادعا کنیم با توجه به وضعیتی که در نظام پرداخت ما ایجاد شده باید بیایند در شمول یک قانون قرار بگیرند با رعایت نیازها و مقتضیاتشان.
ممکن است که اینها مدعی بشوند که ما یکسری مشاغل اختصاصی داریم که در این دسته بندی قرار نمی‌گیرد. اشکالی ندارد بهشان می‌گوییم که در این حدود بروید مشاغل اختصاصی‌تان را بیاورید. شرح شغل و شرایط احرازش را بیاورید. عددش را بیاورید.
یا ممکن است بسیاری از دستگاه‌ها بعضی از مشاغل را بهانه کنند برای اینکه از دامنه شمول مستثنی بشوند. یعنی به اعتبار یک شغل کل نظامش را بخواهند مستثنی کنند. این هم راهکار دارد. معمولا کشور های پیشگام اصطلاحا یک چک پنجاه برگی یا صد برگی به رئیس جمهور یا روسای قوایشان می‌دهند که شما می توانید به این افراد که متخصص هستند، فارغ از اینکه کجا می نشیند (اتفاقا اینها باید افرادی باشند که در شغل‌های غیرمدیریتی می نشینند)، مشاغل تخصصی، حقوق مدیران ارشد اجرایی بهشان پرداخت شود. ولی تعداد اینها باید مشخص باشد. وظیفه‌شان باید مشخص باشد. تخصص‌شان باید مشخص باشد. نیاز دستگاه باید مشخص باشد و مکانیزم به کارگیری اینها باید مشخص باشد تا ما بتوانیم این بهانه را از دستگاه‌ها بگیریم که به اعتبار بعضی از مشاغل نیایند خودشان را تابع نظامات خاص قرار بدهند.
نکته بعدی که در این زمینه می توانیم ببینیم این است که بسیاری از دستگاه‌ها وقتی دنبال خاص کردن خودشان هستند و می‌خواهند از شمول قانون خارج بشوند کار در مناطق بد آب و هوا یا سختی کار را مثال می‌زنند. در تمام نظام‌های پرداخت این عناصر عمومی وجود دارد. اگر کسی در ارتقاع کار می‌کند، در اعماق دریا کار می‌کند، در شرایط سخت کار می‌کند، فوق العاده‌های بیشتری برای همین مشاغل ببینید. نه اینکه اینها را کلا مستثنی کنید و ببینیم کارکنان آن دستگاه همه‌شان دارند از پرداخت‌های ویژه‌ای برخوردار می‌شوند. اگر بتوانید برای برخی از مشاغل، یک سری آزادی عمل‌هایی به سازمان بدهید، به دولت بدهید و روی مشاغل قیمت بگذارید دیگر افراد نمی‌توانند به بهانه برخی مشاغل و تخصص برخی افراد از آزادی عمل های بی ضابطه برخوردار شوند و بهانه از دستگاه‌ها گرفته می‌شود و می‌توان اگر اراده‌ی سیاسی پشت موضوع باشد یک گشایش در وضعیت فعلی ایجاد کرد و عدالت را محقق کرد.
