مستثنی شدن کل دستگاه از قانون به بهانه یک شغل

نسیم آنلاین؛ منصور مقیمی‌زاده: از اصلی‌ترین قوانین مادر در حوزه حقوق و دستمزد کارکنان دولت، قانون مدیریت خدمات کشوری است که در سال 86 با هدف سازماندهی پرداخت حقوق‌ها در مجلس هفتم تصویب شد. اما با گذشت 14 سال از  اجرای این قانون، اکنون زمان واکاوی آن است. در همین مورد با محمد حسینی، نماینده سابق مجلس شورای اسلامی به گفتگو نشسته‌ایم که سابقه عضویت در کمیسیون برنامه و بودجه مجلس و فعالیت در دیوان محاسبات کشور را در کارنامه خود دارد.

این نماینده سابق مجلس، با تشریح قوانین استخدامی مربوط به قبل از انقلاب تا دهه 80، عنوان کرد: "با گذشت سالیان سال از قانون استخدامی کشوری، سازمان یا دولت وقت به این فکر افتاد که یک قانون جامع مدیریت که براساس شرایط موجود کشور است را تدوین کند. قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 86 به صورت آزمایشی به مدت 5 سال مصوب شد. در این قانون دو قسمت وجود دارد، یک قسمت در حوزه اصلاح ساختارهای اداری است که متأسفانه تا به امروز این قسمت از قانون مغفول مانده و بسیاری از کارها در چارچوب آن انجام نشده است. بخش دوم در حوزه پرداخت بود. شکل پرداخت را از شکل سنوات خدمت و مدرک تحصیلی و گروه پایه تغییر می داد و به بحث امتیاز شغل و شاغل می پرداخت. متأسفانه در حوزه عملیاتی کردن این قانون، دو سال اجرایی نشد و در سال 88 در تبصره 16 قانون بودجه، مجلس حکمی را مصوب کرد که براساس بخشنامه ای که سازمان مدیریت و برنامه ریزی آن زمان ارائه کرد قانون خدمات کشوری صرفاً برای شاغلین اجرا شد. موضوع همسان سازی بحث بازنشستگان که امروزه مطرح شده، از اینجا نشأت گرفته است. ما قانون را برای شاغلین اجرا کردیم، حقوق شاغلین را افزایش دادیم اما حقوق بازنشستگان به نوعی براساس همان قانون نظام هماهنگ اتفاق افتاد. "

استثناها از همان ابتدا وجود داشت

حسینی با تاکید بر این که همان زمان هم نظام های پرداخت متفاوتی در حوزه های دولت وجود داشت، افزود: "به طور مثال به صورت خاص در حوزه شرکت های دولتی. شرکت های دولتی ما تابع قانون نظام خدمات کشوری نبودند. تابع قانون نظام هماهنگ به طور کامل قرار نگرفتند و هر کدام استثنائات خودشان را مطرح کردند. و براساس قوانین خود نظام های پرداختی خود را شکل دادند. این شرایط پرداخت ناعادلانه در طی سالیان سال اتفاق می افتاد تا اینکه در سال 95 پدیده «حقوق های نجومی» مطرح شد و زمانی که گزارشات این حقوق ها آمد، به اطلاع عموم رسید و مجلس روی آن تمرکز کرد مشاهده شد که یک فرد در حد یک تا دو میلیون حقوق می گیرد وعده ای بالای 30-40 میلیون دریافتی دارند."

این نماینده سابق مجلس دهم تصریح کرد که در پدیده حقوق های نجومی وقتی موضوع به طور کامل بررسی شد، دیدند تمام پرداختی های بالا در زمان خودش براساس قوانین و مقررات حاکم پرداخت می شده است. وی به در همین مورد به آسیب شناسی عدم هماهنگی قوانین حاکم بر نظام جبران خدمات، پرداخت و گفت: "در قانون مدیریت خدمات کشوری در یک فصل، عده ای را استثنا کردیم. بعد از آن بعضی از دستگاه ها،  شرکت های بزرگی در حوزه وزارت نیرو، وزارت نفت و ... با اعمال نظر و فشارها، خود را از قانون خدمات کشوری مستثنی کردند. قانونی که باید 5 سال به صورت آزمایشی اجرا می‌شد تا سال 98 حدود 10-11 سال به صورت آزمایشی اجرا شد. به صورت کامل اجرا نشد. اتفاقی که افتاد استثنائاتی بود که از این قانون به وجود آمد."

گروه‌هایی که به طور دائمی از دایره قانون خارج شدند

از دیگر موارد مستثنی شده در قانون دانشگاه ها و اعضای هیئت علمی بودند که قانونگذار در قانون برنامه پنجم توسعه، حکمی را در قانون برنامه توسعه پنجم مصوب کرد که  تمام دانشگاه ها را از یک سری نظام‌های پرداخت، استخدامی و مالی به نوعی مستثنا کرد و گفتند که تمام منابع در بودجه کل کشور برای دانشگاه ها برای کمک است و مصوب شد تمام مصوبات هیئت های امنا به عنوان قانون کامل و جامع برای نظام های استخدامی، پرداختی و مالی و سایر شرایط برای اعضای هیئت علمی و کارکنان دانشگاه ها باید اجرا شود. این قانون در برنامه ششم هم دوباره قید شد و در نهایت در ماده یک قانون احکام برنامه به صورت دائمی توسط مجلس تصویب گردید.

عضو سابق کمیسیون برنامه مجلس در مورد دیگر نهادهای مستثنی از قانون را برشمرد "از سوی دیگر بانک‌ها و برخی از ارگان ها هم از قبل مستثنا بودند مثل مجلس، دیوان محاسبات، مرکز پژوهش ها، قوه قضائیه. بعضی از دستگاه ها و نهادها مثل بنیاد شهید هم به نوعی استثنا شده بودند. قانون مدیریت خدمات کشوری که هنوز دائمی نشده، از آن چیزی که مدنظر قانونگذار در مرحله اول بوده چیزی باقی نمانده و تنها تعدادی وزارتخانه باقی مانده و تنها وزارتخانه ای که تابع این قانون است، وزارت آموزش و پرورش است که در آنجا هم کامل و دقیق اجرا نشده است."

وقتی قانون بدون رفع اشکال، دائمی شد

وی در مورد دائمی کردن این قانون بیان کرد که در سال 98 و در مجلس دهم، موضوع اصلاح قانون و دائمی کردن قانون مطرح شد که طبق قانون در کمیسیون مشترک کارهای کارشناسی بسیار خوبی انجام گرفت. اما متأسفانه مصوبات کمیسیون مشترک در صحن علنی به نوعی نهایی نشد و تنها اتفاقی که افتاد، قانون سال 86 به عنوان قانون دائمی مصوب شد." این مشکلات در قانون سبب شده است که هر سال نمایندگان برای کاهش پرداخت کاهش پرداخت به افراد، در قانون بودجه هر سال یک سری احکام جدیدی را وضع کنند که خودش در قانون پایه استثنا می‌شود. این موضوع به گفته محمد حسینی یکی از ایرادات موجود است.  

به گفته این نماینده سابق مجلس، از نقاط قابل توجه در قانون مدیریت خدمات کشوری، این است که افزایش حقوق‌ها مبتنی بر تورم سالیانه در نظر گرفته شده است. اما با این حال ایرادات دیگری هم در این قانون وجود دارد. حسینی با اشاره به موضوع پرداخت‌های غیر مستمر که در این قانون درج شده و مصادیق متعددی دارد، در مورد مقوله "اضافه کار" گفت: "یکی از مزایایی که در همه کارکنان دولت مرسوم است، اضافه کار است. یک روز اضافه کار تا سقف 175 ساعت برای تمام کارکنان بود. اوایل براساس نظام 120 ساعت بود و دوباره 175 ساعت شد. 175 ساعت اضافه کار یعنی یک حقوق کامل یک کارمند. کسی که 175 ساعت اضافه کار بگیرد، یعنی در یک ماه، دو حقوق می گیرد. یعنی عدد قابل قبولی اضافه کار می گیرد. شیوه پرداخت اضافه کار چگونه است؟ آیا اضافه کار طبق قانونی که مصوب برای انجام کار اضافه است پرداخت می شود یا نه؟ برای عده ای اضافه کار چه باشند، چه نباشند، چه کار کنند و چه کار نکنند، در این زمان گذاشتن فرد در اداره آیا به کار انجامیده و یا بحث حضور فیزیکی فرد مهم است؟ آیا این کار اثربخشی لازم را برای سازمان داشته است یا خیر؟ یاکارمند به صرف اینکه بخواهد اضافه کار بگیرد، بعد از ساعت کاری دو سه ساعت هر روز بایستم تا 110-120 ساعت اضافه کار را پر کنم؟ کدام دستگاه ها اضافه کار دارند؟ آیا آموزش و پرورش هم اینگونه اضافه کار می گیرد؟ آیا بعضی از نظام ها، توان پرداخت اضافه کار را دارند. این به نظام بودجه ریزی ما باز می گردد. ما در بخش های مختلف و سایر به چه کسانی و چه دستگاه هایی عددهای بالا می بینیم و چه دستگاه هایی را نمی بینیم؟  آیا دستگاه در پرداخت به کارمندی که حقوق پائین دارد، 30-40 ساعت و یا 10 ساعت اضافه کار می دهد و به مدیری که حقوق بالاتر می گیرد 100-120 ساعت اضافه کار می دهد. ناخالص پرداختی این دو، عددهای متفاوتی می شوند."

"رفاهیات" راهی برای دور زدن قانون

از دیگر مصادیق پرداخت‌های غیرمستمر موضوع رفاهیات است. وی با اشاره به عدم تدقیق این موضوع در قانون، گفت: "درست است که باید برای کارکنان یک سری رفاهیات فراهم شود اما سقف آن کجاست و براساس کدام بخشنامه ها در سراسر دستگاه های دولتی اجرایی می شود. آیا رفاهیات به تمام دستگاه ها و کارکنان پرداخت می شود؟ آیا یکسان پرداخت می شود؟ این ها سوالاتی است که وجود دارد. اینکه به صورت خاص بگوییم کدام دستگاه ها رفاهیات بیشتری دارند، آمار دقیقی نداریم. اما قابلیت احصا دارد و برخی از دستگاه ها رفاهیات چند میلیونی به کارمندان خود پرداخت می کنند و دستگاه هایی در طی سال عددی پرداخت نمی کنند."

در کنار عبور قانون از تعیین مصادیق مربوط به رفاهیات، توزیع نامناسب اعتبارات آن هم خود دچار مشکلاتی است به طوری که به گفته محمد حسینی دستگاه‌هایی که به جایگاه قدرت وابسته هستند، رفاهیات بهتری می‌پردازند. اگر دستگاهی با دو هزار نفر کارمند برای رفاهیات خود عددی بخواهد، برای سازمان برنامه و بودجه عدد بزرگی نیست. مثلا اگر دو میلیارد تومان بگیرد می تواند برای کل کارکنان عددی را پرداخت کند اما اگر بخواهد به آموزش و پرورش 10 میلیارد بدهد به تعداد کارکنان آن، عدد بسیار ریزی می شود و قابل سند زدن و یا پرداخت کردن نیست. خود به خود بسیاری از دستگاه هایی که به نوعی کارهای خاص خود را انجام می دهند و مقداری به جایگاه های قدرت وابسته هستند از پرداخت های بهتری برخوردار می شوند.

به بهانه یک شغل، کل دستگاه را از قانون مستثنی می‌کنند

حسینی با طرح این موضوع که پیچیدگی های شغلی امری پذیرفته شده و مبتنی بر عدالت اما باید آن را در قانون مادر اصلاح کرد، گفت: "یک تفکری بین پیچیدگی های مشاغل در دستگاه های اجرایی مختلف کشور وجود دارد، در قوه مجریه به طور مثال اگر شرکتی یا بانکی یا موسسه‌ای به دنبال استثنا کردن خود است، با این ادعا که قانون موجود پاسخگوی نیاز آن نیست، وقتی بررسی می‌شود تا اندازه‌ای نمایندگان مجلس و کارشناسان اقناع می‌شوند. ممکن است اقناع شویم که متخصص یا کارشناسی در حوزه وزارت نفت و بانک و در جایی که کار می‌کند از مزایای بیشتری برخوردار شود، باید همان را در این قانون ببینیم. یکی از مشکلات این است که حاضر نیستیم قانون مادر را براساس همان خواسته و درخواست منطقی شرکت و موسسه اصلاح کنیم و یک تبصره بگذاریم چنانچه کارکنان واحد عملیات کسانی که در حوزه عملیات شرکت‌های نفتی کار می کنند باید از مزیت های بالاتری برخوردار باشند، ایرادی ندارد اما باید این نکته را در یکی از قانون خدمات کشوری لحاظ کنیم و نه اینکه آن را از قانون مستثنی کنیم و قانون جدید بنویسیم و در آن قانون صف و ستاد آن شرکت را از مزایای بالاتری نسبت به بقیه برخوردار کنیم." در قانون تشکیل یا مادری که برای برخی نهادها، دستگاه‌ها و حتی قوا (مانند قوه مقننه) وجود دارد این قضیه ذکر شده که اینها می‌توانند از قانون استخدامی و قانون مالی معاملاتی مجزا استفاده کنند. این مسئله باعث می‌شود که خودشان را از این قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنا کنند. به اعتقاد بنده، اگر قانون جدیدی همه را به صراحت تابع خود قرار داد، قوانینی که قبلا وضع شده‌اند باید تابع قانون جدید باشند. بنابراین اینکه برخی از دستگاه ها خودشان را براساس قوانین تشکیل خودشان اظهار و مطرح می‌کنند و با توجه به جایگاهی که دارند، این استثنائات شکل می‌گیرد."

درآمدهای اختصصاصی برخی دستگاه‌ها

یکی دیگر از موارد مربوط به نظام پرداخت حقوق‌ها، درآمدهای اختصاصی برخی از دستگاه‌ها است. در سال 1400 عدد درآمدهای اختصاصی حدود 98 هزار میلیارد تومان در بودجه درج شده بود. این نماینده سابق در مورد توزیع این درآمدهای اختصاصی در دستگاه‌ها اینگونه توضیح داد: "این درآمد اختصاصی در برخی جاها وصول می شود و همان دستگاه مربوطه هزینه می کند. براساس مبادله ای که با سازمان برنامه و بودجه انجام می دهد. در برخی جاها کار عملیاتی انجام می شود. در برخی جاها کارهای رفاهی برای دستگاه ها انجام می شود و در برخی جاها مثل سازمان امور مالیاتی این عدد قابل توجهی است. چون دو ماده قانونی داریم یکی در قانون مالیات ارزش افزوده و دیگری در قانون مالیات های مستقیم. درصدی از مالیات را به عنوان پاداش به عوامل وصول کننده مالیات بپردازیم که رقم و عدد قابل توجهی است و هر سه ماه یک بار به کارکنان سازمان امور مالیاتی پرداخت می شود. در صورتی که این رقم های استثنایی به آموزش و پرورش، بهزیستی، وزارت کار و ... تعلق نمی گیرد و تنها به برخی از دستگاه ها با توجه به قوانینی که بر آن جاری است، تعلق می گیرد و پرداخت ها انجام می‌شود."

سازمان برنامه از قدرت خود سوء استفاده می‌کند و منابع بیشتری برمی‌دارد 

محمد حسینی در ادامه گفتگوی خود در چالش‌های نظام حقوق و دستمزد کارکنان دولت، به نقش سازمان برنامه اشاره کرد و گفت: "مدیران سازمان برنامه، چون متولی بودجه و متولی تخصیص هستند، نسبت به جاهای دیگر دسترس‌تر هستند و خود به خود این اعداد و ارقام برای آنها به نسبت مثلا بهزیستی، کمیته امداد و آموزش و پرورش و وزارت جهاد آسان تر است. آنها با ادله باید به سراغ کارشناسان بروند که ادله‌های درستی بدهند تا تخصیص بگیرند. اما خود سازمان برنامه و سازمان استخدامی و وزارت دارایی و آنهایی که به نوعی مشمول امتیازات بیشتر هستند و در بسیاری از کارگروه ها و کارشناسی ها هستند، جلوتر هستند و می توانند به این اعداد و ارقام نزدیک‌تر باشند و حقوق های آنچنانی هم داشته باشند. فکر می‌کنم تنها راه این است که ما جایگاه و پیچیدگی شغل را ببینیم و اگر جایگاه سازمان برنامه و بودجه نیاز کشور است و باید افراد متخصص و توانمند در آن کار کنند، مزایای شفاف برای آنها ببینیم نه اینکه با این نگاه که چون به منابع نزدیک‌ترند و خودشان مسئول‌ترند، باید از یک منابع بیشتری برخوردار باشند."

قطعا قانون مدیریت خدمات کشوری نیاز به اصلاح دارد

حسینی برای رعایت عدالت در پرداخت معتقد است که دو راهکار وجود دارد: "اول اینکه همه تابع یک قانون باشیم البته با پیچیدگی‌های خاص خود و براساس آن امتیاز شغل و شاغل به آن داده می‌شود و دوم اینکه در نظام بودجه ریزی نباید قیمت تمام شده حقوق و دستمزد یک نفر در سازمان برنامه و بودجه و دستگاه های این چنینی تفاوت زیادی با یک نفر دیگر در آموزش و پرورش و وزارت راه داشته باشد. یعنی هم ساختار بودجه و اعداد و ارقام بودجه و هم قانون نظام هماهنگی پرداخت و یا قانون امور خدمات کشوری را اصلاح کنیم. زیرا میزان قیمت تمام شده و حقوق و دستمزد یک نفر در یک دستگاه برای یک سال عددی است و در برخی ادارات این عدد پائین تر است. مثلاً میانگین پرداخت در وزارت راه و شهرسازی و یا در جهاد کشاورزی و یا آموزش و پرورش با تمام افزایش‌هایی که تاکنون صورت گرفته، به 9-8 میلیون تومان می‌رسد ولی در سازمان برنامه و بودجه میانگین با همان بودجه سال 1400 به حدود 20 میلیون تومان می‌رسد. بنابراین این سازمان می‌تواند اضافه کار کامل، رفاهیات، حق مأموریت و حق جلسه، حق الزحمه کارشناسی بدهد اما اداره آموزش و پرورش نمی تواند این کار را انجام دهد. یا در وزارت جهاد این عدد بزرگی نیست. اینها مسائل ریشه ای دارد که در نظام بودجه ریزی باید به آن دقت کرد."

اطلاعات سامانه حقوق و دستمزد بعد از 4 سال، کامل نیست

وی در مورد آخرین وضعیت سامانه حقوق و دستمزد که قرار بود بر اساس ماده 29 برنامه ششم توسعه دریافتی همه مقامات در آن قرار بگیرد تا در معرض دیدم عموم باشد، گفت: به جز شرکت های دولتی و یک سری دستگاه ها، اکثر دستگاه های دولتی که حقوقشان را از وزارت دارایی می گیرند، مبلغ حقوق ثابت آن‌ها (مبلغ حکم) در این سامانه از سال 98 وجود دارد و تا نیمه دوم 97 هم ثبت شده اما کامل نیست و شامل اضافه کار، پاداش، رفاهیات و کارانه نیست. حکمی که در بودجه 1400 مصوب و صادر شده این است که هم شرکت های دولتی و هم دستگاه های اجرایی کل پرداخت ها را انجام دهند نه فقط حقوق را. ما تنها حقوق را در این چند سال مدنظر داشتیم آن هم کسانی که از دارایی حقوق می‌گرفتند در حالی که خیلی از دستگاه های دولتی از دارایی حقوق نمی گیرند. مثل آموزش و پرورش و سایر دستگاه های دیگر که حقوق خالص را در این سامانه ثبت کردند که از نظر تعداد، قابل توجه است اما از نظر جامعیت پرداخت، کامل نیست.