سیر تاریخی حداقل دستمزد در ایران
مولف
دکتر حسین سرابادانی تفرشی در یادداشتی شفاهی به سیر قاعده‌گذاری حداقل دستمزد در اقتصاد ایران پرداخته است
نسیم‌آنلاین؛ حسین سرآبادانی تفرشی: مقوله "حداقل دستمزد" در کشور ما از عصر تکوین قانون کار در جامعه ما، مطرح شد. قبل از انقلاب اسلامی سه قانون کار داشتیم که هیچ‌کدامشان هم کامل اجرا نشد. قانون کار 1325 پیش‌نویس بود و در همین حد باقی ماند. بعد از آن، قانون کار مصوب مجلس شورای ملی در سال 1328 بود که آن هم نصف کاره باقی ماند. در نهایت قانونی که بیشتر عمر کرده و مشهور شد، قانون کار سال 1337 است. در هر سه قانون کار به موضوع تعیین حداقل مزد اشاره شده و تقریبا هم یک شباهتی با هم دارند. مثلا در تبصره‌ی اول ماده 24 قانون کار سال 1325 آمده است که «حداقل دستمزد کارگر به اقتضای نقاط مختلف کشور باید طوری باشد که تامین هزینه‌ی زندگی و عائله‌ی او را بنماید. میزان حداقل دستمزد در اوایل هر سال برای مدت یکسال معین و به تصویب شورای عالی کار به موقع اجرا گذارده خواهد شد».
توجه به ملاحظات کار، فصل مشترک همه قوانین کار کشور
یا قانون سال 1328 ذیل ماده 10 دوباره گفته است که «حداقل مزد کارگر ساده باید طوری تعیین شود که تامین هزینه زندگی او و یک زن و دو طفل او را بنماید. میزان حداقل دستمزد در نقاط مختلف کشور و یا برای صنایع مختلف هر سال یکبار و در عند الاقتضا بنا بر پیشنهاد هیئتی مرکب از فرماندار، رئیس انجمن شهر، رئیس بانک ملی محل یا نمایندگان آنها و نماینده وزارت کار و دو نفر نماینده از طرف کارفرمایان و دو نفر از طرف کارگران تعیین و پس از تصویب به تصویب شورای عالی کار برسد.» اینجا یک مقدار سازوکارش را پیچیده‌تر کرده است. در قانون 1337 هم چنین چیزی وجود دارد و شبیه به قانون کار قبلی است: «باید با توجه به حوائج ضروری و هزینه های زندگی در مناطق مختلف کشور به طوری تعیین شود که تامین هزینه‌ی زندگی یک مرد و یک زن و دو فرزند را بکند. حداقل مزد هم در مناطق مختلف یا برای صنایع مختلف هر دو سال یک بار توسط هیئتی مرکب از نمایندگان دولت و کارفرما و کارگری که طبق یک آئین نامه خاص تشکیل می‌شود، تعیین شود.»
چیزی که در هر سه مشترک بود، این است که قانونگذار به دنبال تعیین نوعی انعطاف برای تعیین حداقل دستمزد، از دو حیث جغرافیا و صنایع بود. به این معنا که یک حداقل دستمزد سراسری برای همه کشور به یک عدد ثابت نباشد. ما بتوانیم حسب مناطق جغرافیایی مختلف و حسب صنایع مختلف حداقل دستمزد را داشته باشیم. این تصویب قوانین بود، منتها حداقل دستمزد بعد از تمام این آئین‌نامه‌ها از سال 1347 به اجرا رسید، البته دوباره با همان صورت ملی. همچنان پیشنهاد قانونگذار روی زمین مانده بود. تا اینکه سال 1350 یک بحثی مطرح می‌شود و آنجا آئین نامه‌ای را تصویب می‌کنند برای اینکه کشور را به سه منطقه تقسیم کنند. این سه منطقه، یکی استان‌ها و شهرهای عمدتا صنعتی مثل تهران، کرج و تبریز بودند. منطقه دوم، مناطق نیمه‌صنعتی مثل اراک، کاشان و زنجان بود. و منطقه سوم شامل شهرهای دیگر می‌شد. در این سه منطقه‌ای که تعریف کرده بودند، قرار بود حداقل دستمزد تعیین شود. یک تلاش‌هایی از این جنس شد و آئین‌نامه‌هایی هم آمد منتها عملا اجرایی نشد. حتی سال 53 آئین نامه‌ی دیگری را تصویب کردند این بار با این رویکرد که بیایند با توجه به هر صنعت تعیین کنند. عملا این اتفاق هم نیفتاد که دلایل مختلف اجتماعی، سیاسی و اقتصادی داشت.
تعیین دستمزد سراسری، در تغییر قانون کار بعد از انقلاب
بعد از انقلاب اسلامی، چیزی که به عنوان تغییر رخ داد و عملا این تغییر رویه بعد از انقلاب مبنا قرار گرفت، مصوبه‌ای بود که تابستان سال 58 شورای عالی کار داشت. آن مصوبه، مصوبه‌ای است که هم خلاف تمام قوانین کار قبل است و هم خلاف قانون کار بعد است. یعنی قانون کار مصوب سال 1369 که تا الان هم باقی است. آن مصوبه چی بود؟ این است که دستمزد باید به صورت یکسان برای تمام مناطق و صنایع کشور و به صورت سراسری و ملی تعیین شود. یعنی چیزی که به عنوان حداقل دستمزد ملی می‌شناسیم و توسط شورای عالی کار، روزهای پایانی اسفند برای سال آینده تعیین می‌شود. این دستمزد ملی حاصل چنین بخشنامه‌ای است که هیچ وقت هم توسط هیچ دولتی تغییر نکرده و نه با قوانین کار قبل و نه با قوانین کار بعد سازگاری دارد. در ایام آخر سال هم که موعد تعیین دستمزد، فرا می‌رسد، بحث می‌شود که ما باید حداقل دستمزد را منطقه‌ای کنیم. یا اینکه حداقل دستمزد مناطق روستایی را از مناطق شهری متمایز بکنیم.
حتما تعیین حداقل دستمزد به صورت منطقه‌ای به عدالت نزدیک‌تر است. چون منطقا شما از یک سیاست خرد مثل حداقل دستمزد سراسری به یک سیاست هدفمند حمایتی می‌رسید، می‌گویید هر صنعت، حمایتش و اقتضائش این است که حداقل دستمزد آن فلان مقدار باشد. من میگم دستمزد در مناطق شهری با این هزینه های زندگی فلان‌قدر می‌شود؛ با این صنعت فلان قدر می‌شود و با صنعت دیگر، مقدار دیگه‌ای می‌شود. یا یکجایی میخواهم مهاجرت‌های شهر و روستا را تنظیم‌گری کنم، یا یکجایی میخواهم صنایع خاص را حمایت کنم. حالا کمتر یا بیشتر؛ میتوانم از این ابزار استفاده کنم.
نمایندگان کارگری در مذاکرات، مقبولیت ندارند
البته من منطق دیگری هم دارم برای حمایت از مزد منطقه‌ای و آن هم این است که اینکه بستری را فراهم میکند تا نهاد تشکل‌های کارگری یا آن نهاد Collective bargaining که عرض کردم، در فضای گسترده کشور شکل بگیرد. تشکل‌های کارگری به صورت غیرمتمرکز در سرتاسر کشور اداره بشوند. الان در کشور یک تعداد معدودی از بزرگواران که ما هر سال این‌ها را اسفند ماه در تلویزیون می‌بینیم، به عنوان نمایندگان کارگری شناخته می‌شوند و خیلی پذیرش ویژه‌ای هم در بدنه کارگری کشور ندارند. شما اگر بخواهید دستمزد را منطقه‌ای کنید و آن را به مذاکرات مزدی در استان‌ها و مناطق مختلف واگذار کنید، نمایندگان کارگری احساس قدرت می‌کنند، احساس گفتگو با شرکای اجتماعی شان می‌کنند، احساس گفتگو با اداره کار محلات مختلف و شهردار و فرماندار و ... می‌کنند. و یک فضای دموکراتیک‌تری شکل میگیرد، به این معنا که این طبقه یاد میگیرد که بتواند قدرت چانه‌زنی پیدا کرده و از حقوق و منافع خودش دفاع کند. حتی یک مقدار آن تمرکزی که الان تشکل‌های کارگری دارند، در نهایت به فسادشان منجر شده که حالا فساد را که عرض می‌کنم، نمیخواهم توهینی کنم، یا اینکه بگویم فساد به معنای رایجش وجود دارد. ولی به هر صورت این تمرکز آنقدری که نتواند نمایندگی کند، می‌تواند منجر به فساد شود. نماینده کارگری در معرض خریداری قرار میگیرد. نمیخواهم توهینی کنم یا اتهامی به نمایندگان کنونی کارگری وارد کنم. ولی این امکان به هر صورت وجود دارد؛ امکان این تعارض منافع وجود دارد و لازمه‌اش این است که این فضای دموکراتیک را فراهم کنید، مذاکره مزدی را بتوانید در فضای کشور، در مناطق مختلف گسترش بدهید؛ از این حیث هم من با مزد منطقه‌ای موافقم.
اما از چه جهتی مخالفم؟ ببینید امروز کسانی که از مزد منطقه‌ای حرف میزنند و حمایت می‌کنند، کسانی هستند که حداقل های حمایتی کارگر رو هم می‌خواهند کم کنند. یعنی وقتی می‌گویند برویم مزد را منطقه‌ای کنیم مثل آن آقای محترمی که در اصفهان صندوق خیریه دارد، دنبال این هست که متاطق روستایی را از شمول حداقل دستمزد ماده 41 حذف کند. چرا؟ چون در روستاها افراد بتوانند با توافق طرفینی کار را به پیش ببرند؛ یعنی همین موضوعی که اشاره در مورد توافق طرفینی که لزوم عادلانه نیست و بلکه بسترهایی برای ظلم را هم فراهم میکند، بستری را فراهم میکند برای اینکه منافع طبقه کارگر تضعیف بشود و از بین برود. چرا؟ برای اینکه آن حداقل های حمایتی هم از بین می‌رود. چون فکر میکند آن که در روستا است، توافق کند و راضی باشد. از شمول قوانین حمایتی قانون کار خارج شود. کسی که این پیشنهاد را می‌دهد، اولیات حقوق کار را هم نمی‌داند. حقوق کار 6 یا 7 تا ویژگی دارد، ولی 3 تای آن از همه مهمتر است: نخست اینکه، حقوق کار ماهیتا حمایتی هست، یعنی روح قانون کار به نفع کارگر است. هر تفسیری از قانون کار که به نفع کارگر باشد، تفسیر درستی هست. این لازمه حمایت از حقوق کار است، دوم اینکه حقوق کار، آمرانه ست. یعنی چی؟ یعنی نمی‌توانید با توافق مختلش کنید. سوم اینکه، حقوق کار عام و جهان شمول است. یعنی شما نمی‌تونید مدام برایش استثناء بزنید. آن چیزی که ما برای قانون مدیریت خدمات کشوری دیدیم برای قانون کار هم داریم، به طور مداوم در سه دهه گذشته تلاش کردیم، به هر صورتی بخش‌های مختلف کارگری را از شمول مفاد زیادی از قانون کار خارج کرده‌ایم! این اصلا با روح حقوق کار ناسازگاری دارد.
مزد منطقه‌ای تبعاتی منفی هم دارد
یکی دیگه از اشکالاتی که وجود دارد، در نظر نگرفتن تبعات منفی اجتماعی اقتصادی سیاسی سیاست منطقه‌ای هست. به خصوص اگر این سیاست به صورت واگرا هم انجام شود. یعنی ما شکاف عجیب و غریبی داشته باشیم برای تعیین حداقل دستمزد در مناطق مثلا شهری و روستایی؛ مثلا فرض کنید بین روستا و شهر 3 یا 4 برابر شکاف باشد، خب این منجر به موج جدیدی از مهاجرت از روستا به شهر می‌شود.
بنابراین دولت از طرفی در یک مسیر گذار، باید زمینه‌هایی را فراهم کند تا ما به سمت متناسب کردن مزد منطقه‌ای پیش برویم، منتهی این حرکت کاملا باید هوشمندانه و با تدبیر باشد چون اگر این اتفاق نیفتد، آثار خودش را در حوزه مهاجرت، در حوزه معیشت کارگران مناطق مختلف یا در ایجاد حس نابرابری های جدید میگذارد. این راهبری باید چگونه باشد؟ بخشی از طریق ساماندهی تشکل‌های کارگری است، دولت نباید سیاست‌هایش در بازار کار را لزوما مستقیما اجرا کند. بخشی از آن نیازمند به این هست که این تشکل‌های کارگری این قدرت را برایشان فراهم کند. امکان فعالیت و مانور اجتماعی اقتصادی سیاسی تشکل‌های کارگری را فراهم کند و آنها را به رسمیت بشناسد. بگذارد آنها بزرگ شوند و از بزرگ شدن آنها نترسد. البته در این تنظیمات باید تلاش کند تا آنجایی که می‌تواند حداقل در کوتاه مدت شکاف آنقدر زیاد نشود.
فرضیات غلط در مورد روابط کار در کشور
ما متاسفانه در مسائل تعیین حداقل دستمزد و مسائل مرتبط با آن صرفا با ادعاها روبرو هستیم، در پژوهش‌هایی که در کشور انجام شده، نشان داده‌اند که حداقل دستمزد در کشور ما منجر به بیکاری نشده است! حداقل دستمزد در کشور ما فقر را کاهش داده است. این ها شواهدی است که با مطالعات علمی انجام شده، با عدد و رقم و کار اماری انجام شده است. کسانی که مخالف این شواهدی را دارند و معتقدند که حداقل دستمزد بیکاری ایجاد میکند برای این ادله خودشان و برای این ادعای خودشان شواهد علمی ارائه بدهند، مستندات علمی و تجربی در مورد ایران ارائه بدهند. نروند گزارش های سازمان بین المللی کار ILO را ترجمه کنند که در فلان کشور این اتفاق افتاده، کدام مطالعه تجربی اثبات می کند که حداقل دستمزد در ایران بیکاری ایجاد کرده است؟ این بیکاری چقدر بوده؟ بالاخره چقدرش هم برای سیاست گذار مهم است. اگر این اتفاق نیفتد، یعنی ما یک سیاست‌گذاری بازار هوشمند لازم داریم. برای اینکه بتواند از این وضعیت فعلی ما را خارج کند و به سمت عدالت نزدیک تر بشویم. عدالت یعنی چی؟ یعنی معیشت بیشتر؛ یعنی معیشت قوی تر برای طبقه کارگر یعنی امنیت شغلی پایدارتر. یعنی تولید مستحکم تر و بیشتر.
دولت از قدرت گرفتن تشکل‌های کارگری میترسد
شما وقتی در بازار کار پدیده‌ای دارید به نام شاغلین چند شغله. که در طول یک دهه گذشته به شدت افزایش پیدا کرده است. وقتی شما مزد ناکافی به افراد میدهید، بهره وری آنها را کاهش می دهید. از زیر کار در رفتن آنها را افزایش میدهید. هم به نفع کارگر و هم به نفع بخش تولید کشور است. اگر بخواهیم همه این اتفاقات به نفع عدالت بیفتد، ما باید یک سیاست‌گذاری هوشمند در بازار کار داشته باشیم. این سیاست گذاری به صورت مستقیم و غیر مستقیم صورت میگیرد. نحوه مستقیم آن به صورت تنظیماتی است که دولت در قانون کار انجام می‌دهد. قانون کار در کشور ما نیازمند به اصلاح است. آیین نامه‌های بسیاری از مواد قانون کار ما نیازمند به اصلاح است. بخش غیر مستقیم آن از طریق حمایت از تشکل‌های کارگری است. دولت در کشور ما از قدرت گرفتن تشکل‌های کارگری میترسد؛ بخواهیم یا نخواهیم این اتفاق دارد می‌افتد. باید به تشکل‌های کارگری فراتر از نگاه‌های سیاستی امنیتی باید به صورت اجتماعی اقتصادی نگاه و آنها را تقویت کرد و گسترش داد. به تعبیر غربی ها به آنها صدا داد. تا بتوانند از منافع شان صحبت کنند، تا بتوانند در آن چانه زنی که با کارفرما می‌کنند، می‌توانند از منافع شان حمایت کنند. در این حال، نیازی هم به مداخله دولت وجود ندارد. مشکل ما در تشکل‌های کارگری این است که عملا عقیم بوده و دست دولت را برای سیاست‌گذاری در حوزه روابط کار خالی گذاشته است؛ این حتما باید تغییر کند تا برویم به این سمت که عدالت در این حوزه شکل بگیرد.
*پژوهشگر مرکز رشد دانشگاه امام صادق(ع)
