جای خالی نگاه توسعه‌ای در تغییر تقسیمات کشوری
تا به حال در کشور، تقسیم استان‌ها با نگاه کارکردی و توسعه‌ای انجام نشده است. در صورتی که در کشورهای دیگر تغییر نظام اداری و نظام سیاسی با هدف اقتصادی صورت می‌گیرد. تقسیمات کشوری در ایران یا امنیتی بوده یا سیاسی بوده و یا مکانی و رقابتی بوده است.
نسیم‌آنلاین؛ منصور سمیعی: چند ماهی است که بحث تقسیم استان تهران به دو استان تهران شرقی و تهران غربی از سوی دولت مطرح می‌شود. برای بررسی بیشتر این پیشنهاد و مسئله‌ی تغییر در تقسیمات کشوری با خانم دکتر زهرا احمدی‌پور، مدیر کل سابق دفتر تقسیمات کشوری وزارت کشور به گفتگو نشستیم. متن کامل گفت‌وگوی نسیم‌آنلاین با عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس به شرح زیر است.
نسیم‌آنلاین: چه زمانی تقسیم یک استان در دستور کار وزارت کشور قرار می‌گیرد؟
تا قبل از سال 57 فرایند خاصی طی شده بود و یک تعدادی استان تشکیل شده بود. استان‌ها و فرمانداری کلی که تا زمان انقلاب وجود داشتند، همگی به استان تبدیل می‌شوند و استانداری تشکیل می‌شود. مثلاً خود استان تهران در سال 57 تشکیل می‌شود.
با تدوین قانون تقسیمات کشوری در سال 1362، شرایط تشکیل استان‌ها سخت‌تر می‌شود. این قانون می‌گوید که وقتی یک استان می‌خواهد تاسیس بشود، باید حتماً مصوبه مجلس را بگیرد. قاعدتاً وقتی موضوعی بخواهد به صحن مجلس برود، فرآیند طولانی‌تری را طی میکند و نیازمند هم‌فکری بیشتری است. این زمان بیشتر برای بررسی باعث می‌شود که این موضوع منتفی شود.
در همه‌ی سطوح تقسیمات کشوری، وزارت کشور پیشنهاد می‌دهد و با تصویب دولت ابلاغ می‌شود اما استان اینطور نیست. باید وزارت کشور ظرفیت‌ها را مورد بررسی قرار بدهد و بعد پیشنهاد را به مجلس ارائه کند. اما چرا تایید استان را به مجلس سپردند؟ علتش هم این است که تأسیس یک استان در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور و اساساً تغییراتی که در خدمات و فعالیت‌ها در کشور ایجاد میکند، بسیار پرهزینه است. این هزینه‌ها هم بار سیاسی دارند، هم بار امنیتی، اقتصادی و هم بار اجتماعی-فرهنگی دارد. به همین جهت سعی کردند تأسیس یک استان را یک مقدار نسبت به بقیه سطوح تقسیمات کشوری سخت‌تر کنند.
حالا شما ببینید چه زمان‌هایی استان‌های جدید به وجود آمدند. وقتی فروپاشی شوروی رخ می‌دهد، احساس نگرانی و ناامنی‌هایی در مرزهای شمالی ایجاد می‌شود. با توجه به نگرانی‌ها و حساسیت‌ها درخصوص آذربایجان، استانی به نام اردبیل آنجا شکل می‌گیرد. یعنی فکر می‌کنیم چون کلیت آن آذربایجان یک پارچه ممکن است از جانب جمهوری جدید التاسیس آذربایجان مورد طمع قرار بگیرد، چنین استانی با رویکرد کاملاً سیاسی امنیتی تأسیس می‌شود. در شمال شرق ایران هم باز همین اتفاق می‌افتد. یعنی با همین نگرانی بخش گلستان به سرعت از مازندران تفکیک می‌شود و به استان گلستان تبدیل می‌شود.
به جهت پیوستگی‌های فرهنگی که بین گروه‌های قومی در جداره مرزها وجود داشت، دو استان با رویکرد امنیتی تشکیل می‌شوند. در صورتی که اگر اولویت‌هایی که در وزارت کشور مورد بررسی قرار گرفته بودند را ببینید، این موارد جزو اولویت‌ها نبودند. یعنی نه تأسیس استان اردبیل و نه تأسیس استان گلستان، از اولویت‌های مورد بررسی قرار گرفته در وزارت کشور نبودند.
بعد از آنها استان قزوین را شما می‌بینید که دارد تاسیس می‌شود. استان قزوین دقیقا مبتنی بر یک رقابت مکانی است. به معنی دقیق‌تر، حتی خواست حکومت یا دولت هم نیست. زمانی که متوجه شدند که رقابت‌های مکانی در کشور می‌تواند به تفکیک سرزمینی منجر شود، این رقابت اوج گرفت. این موارد به صورت خردتر در تأسیس بخش‌ها و شهرستان‌ها وجود داشت اما در مقیاس کلان در مورد استان قزوین این اتفاق رخ داد. قزوین احساس می‌کرد تبعیتش از زنجان، به لحاظ اقتصادی برایش به صرفه نیست و از لحاظ سیاسی برایش افت دارد. همچنین به لحاظ اجتماعی جایگاهش مورد توجه قرار نگرفته است. به همین خاطر سعی کرد خودش را از پیکره زنجان جدا کند.
وقتی قطب صنعتی قزوین از زنجان جدا شد، زنجان در شاخص‌های توسعه افت کرد چون بخش صنعتی را از آن جدا شده بود. بعد مجبور شدند از دل خود زنجان، شهرستان‌های کوچکی تأسیس کنند که عملاً نمی‌توانست جایگزین جایگاه اقتصادی قزوین و هم‌شأن آن برای زنجان بشوند.
بعد از آن، استان قم با یک نگاه حکومتی تشکیل می‌شود. قبل از آن قرار بر این بود که کاشان، ساوه و قم تشکیل استان بدهند؛ با یک رویکرد کاملا مذهبی و ارتقا جایگاه اداری قم به عنوان یک قطب مذهبی در کشور [تشکیل شد]. نه کاشان و نه ساوه از تأسیس چنین استانی تبعیت نکردند و نهایتاً قم به تنهایی بدون داشتن ضوابط تأسیس می‌گردد.
آخرین مورد هم استان البرز است. به نظر من تاسیس استان البرز جزو اشتباهات بزرگی بوده که انجام شده است. اصلاً چه دلیلی دارد که در فاصله کمتر از مثلاً بیست کیلومتر یا سی کیلومتر، کنار گوش تهران، استانی به اسم استان البرز تشکیل بشود؟ اگر قرار بود استان البرز، استان با کیفیتی باشد، آن پیکره‌ای که امروز تحت عنوان تهران غربی نامیده می‌شود با آن جدا می‌شد، نه اینکه استان البرز با آن ترکیب تأسیس بشود.
علت شکل‌گیری استان البرز این بود که به لحاظ کارکردی، بار تهران کمتر شود. آن زمان دو پیش‌فرض مطرح بود. یا تهران به عنوان پایتخت باید جابه‌جا می‌شد یا باید به لحاظ کارکردی بارش را کمتر می‌کردند. خب امکان جابه‌جا کردن پایتخت وجود نداشت. پس سراغ این رفتند که کارکرد تهران را کاهش دهند. فکر کردند که اگر یک بخشی از پیکره تهران را از سمت غرب جدا کنند، تهران می‌تواند نفس بکشد و چابک‌تر بشود. این در صورتی بود که عملاً ارتباطاتی که بین تهران و تمام محور غرب کشور برقرار بود و از مسیر اتوبان کرج عبور می‌کرد متوقف نشد و همچنان همان جمعیت برای کار، آموزش، بهداشت و تفریح به تهران آمد. فقط به لحاظ اداری تفکیک شد و یک هزینه‌ای را برای دولت ایجاد کرد.
در ایران بعد از انقلاب، هیچ وقت به لحاظ ملاحظات کارکردی، استان تشکیل نشد که از لحاظ کارآیی، تصمیم منطقی بر اساس ظرفیت‌های سرزمینی باشد. حتی وقتی خراسان تقسیم شد، اتفاق درستی نبود. منطقه خراسان بزرگ، تنها منطقه به هم‌پیوسته سرزمینی از لحاظ زیرساخت‌های محیطی بود و مفهوم منطقه را در نظام تقسیمات کشوری نمایان می‌کرد.
از سال 1343 که اسدالله علم گفته بود بیرجند باید تبدیل به یک مرکز استان شود، همین‌طور پرچم تقسیم استان بالا نگه داشته شده بود تا اینکه بالاخره موفق شدند این تقسیم استان را انجام بدهند. کارهای پژوهشی بسیاری در دانشگاه ما و دانشگاه فردوسی وجود دارد که نشان می‌دهد تقسیم استان خراسان، منجر به توسعه در سطح استان نشده است. همان‌طور که در استان اردیبل هم موجب توسعه نشد.
تا به حال در کشور، تقسیم استان‌ها در کشور با نگاه کارکردی و توسعه‌ای انجام نشده است. در صورتی که در کشورهای دنیا تغییر نظام اداری و نظام سیاسی با هدف اقتصادی صورت می‌گیرد. تقسیمات کشوری در ایران یا امنیتی بوده یا سیاسی بوده و یا مکانی و رقابتی بوده است.
نسیم‌آنلاین: چه نهادها یا افرادی بر این تصمیمات اثرگذارند؟
ذی‌نفعان اصلی تغییرات تقسیمات کشوری متاسفانه نمایندگان مجلس هستند ولی هزینه‌اش را دولت باید پرداخت کند. چند روز پیش مصاحبه‌ای از مدیر کل جدید دفتر تقسیمات کشوری منتشر شد که عددی در آن گفته شده بود که خیلی عدد عجیب و غریبی بود. گفته شده بود که از اول فروردین 1400 تا سی آذر 1401(حدوداً یک سال و 9 ماه)، 2681 درخواست به دفتر تقسیمات کشوری ارسال شده است. حالا شما فکر کنید حتی اگر ده درصد از این 2681 مورد منجر به تغییر بشود، فکر می‌کنید ناپایداری مرزهای تقسیمات کشوری چگونه خواهد بود؟
متاسفانه بر اساس نوع نظام سیاسی ما، رابطه بین مجلس و دولت بر نگرانی‌هایی که اعضای دولت در خصوص طرح سوال و استیضاح از ناحیه مجلس دارند شکل گرفته است. تقسیمات کشوری، ابزاری برای معاملات سیاسی نمایندگان مجلس شده است. یعنی شما در تبلیغات انتخاباتی ملاحظه می‌کنید که در مجموعه فعالیت‌ها و شعارهایی که به مردم وعده داده می‌شود، یک تغییر تقسیمات کشوری وجود دارد. حالا یا تغییر عنوان است یا الحاق و انتزاع است یا یک ارتقا سطح. به هر حال یک تغییری در نظام نقسیمات کشوری را وعده می‌دهند. همین نمایندگان به محض اینکه رأی می‌آورند و وارد مجلس می‌شوند، اولین کارشان رفتن به سمت وزارت کشور و مکاتبه با وزیر کشور برای تغییرات تقسیمات کشوری است.
وقتی که نماینده ده بار درخواستش را به وزارت کشور ارسال بکند و از وزیر پاسخ نگیرد، در صحن مجلس درخواستش را مطرح میکند. وزیر چند بار باید به مجلس برود و پاسخ بدهد؟ وزیر با توجه به حجم کارهای گسترده‌ای که در مجموعه وزارت کشور با آن روبروست، ترجیح می‌دهد که حجم سوالاتش نسبت به تقسیمات کشوری را کمتر کند. احتمالاً تجربه استیضاح آقای نوری را به خاطر دارید یا مذاکرات مجلس را ملاحظه کردید. هشت سؤال از آقای نوری در استیضاح پرسیده شد. از این هشت سوال، سه تا مربوط به تقسیمات کشوری بود. یعنی اصلی‌ترین بحثش این بود که چرا تقسیمات کشوری را قفل کرده‌اید؟ آقای نوری می‌گفت نظام تقسیمات کشوری ما دچار هر تغییری بشود، نظام برنامه‌ریزی‌مان هم متناسب با آن تغییر میکند. پس ما مطابق برنامه دوم توسعه، نظام جامع تقسیمات کشوری را عملیاتی می‌کنیم. بعد در قالب این نظام جامع هر تغییری که لازم است در تقسیمات کشوری انجام می‌شود. نمایندگان نتوانستند تاب بیاورند. یعنی نمایندگان مجلس احساس کردند که یک ابزار از دستشان گرفته شده و به همین خاطر، سراغ استیضاح وزیر رفتند.
من به شما می‌گویم که بالای نود درصد از این حجم درخواست‌هایی که الان به وزارت کشور اعلام شده، از مجلس است. من قبلا که وزارت کشور بودم اینها را به صورت ماهیانه دسته‌بندی می‌کردم. گزارش‌هایش را در می‌آوردم و برای وزیر می‌فرستادم. کمتر از ده درصد از درخواستها را ذی‌نفعان محلی اعم از گروه‌های فرهنگی، گروه‌های اجتماعی، نخبگان محلی یا مدیران می‌فرستند! در مورد دولت هم تفاوتی نمی‌کند کدام دولت سر کار باشد، بعضی دولت‌ها مقاومت بیشتری می‌کنند، بعضی دولت‌ها مقاومت کمتری می‌کنند ولی در مجموع پیگیری اصلی برای تغییرات تقسیمات کشوری را نمایندگان مجلس دارند و این بی‌نظمی و این اغتشاشی که در نظام تقسیمات کشوری ایجاد شده را دامن می‌زنند.
نسیم‌آنلاین: تاثیری که تصمیم‌گیری برای تقسیم استان تهران بر زندگی مردم شهری مثل ورامین می‌گذارد را چطور ارزیابی می‌کنید؟
سکنه ورامین دارند زندگی عادی‌شان را انجام می‌دهند. فقط شایعه تبدیل شدن ورامین به مرکز استان که ایجاد می‌شود، به طور نجومی قیمت زمین آنجا بالا می‌رود. حالا شما اگر مستأجر باشید باید هزینه بیشتری را پرداخت کنید. به چه جرمی؟ به بهانه اینکه قرار است اینجا مرکز استان بشود. یعنی اصلی‌ترین تأثیرش را روی زندگی مردم می‌گذارد. ولی مردم در این زمینه معمولاً پیگیر نیستند. یعنی اساساً مردم عادی پیگیر تغییر تقسیمات کشوری نیستند. تغییراتی که مد نظر هستند حتماً با حمایت و با هدایت مدیران سیاسی دارد انجام می‌شود.
نسیم‌آنلاین: به نظر شما تقسیم استان تهران در شرایط فعلی و با دولتی که اکنون بر سر کار است، اصلاً ضرورتی دارد و آیا امکان آن وجود دارد؟
دولت فکر میکند باید برای خودش کارنامه‌ای داشته باشد و در این کارنامه‌اش تصور بر این است که تأسیس استان می‌تواند یک رضایت‌مندی اجتماعی با خود به همراه بیاورد. با توجه به نارضایتی‌هایی که الان مردم به لحاظ شرایط اقتصادی دارند، تصور بر این است که می‌شود یک رضایت نسبی را در مردم ایجاد کرد. اما این رضایت نسبی به فرض اینکه محقق هم بشود، به چه قیمتی می‌خواهد اتفاق بیفتد؟ یعنی شما در دو تا نقطه، خود شهر ورامین و شهر شهریار فقط ممکن است چنین رضایتی داشته باشید. وگرنه این رضایت نه به صورت عمومی است نه حتی بین سکنه آنجا به صورت مشترک است. حتی می‌تواند رقابت‌های بیشتر را دامن بزند.
تا سال 68 شهریار یکی از بخش‌های کرج بود. سال 68 شهریار جدا شده و تبدیل به شهرستان می‌شود. می‌خواهم به پیوستگی بافت اجتماعی، فرهنگی و محیطی شهریار و کرج اشاره کنم. وقتی شهریار تشکیل می‌شود، یک بخش مرکزی و یک بخش رباط کریم دارد. در سال 88 ملارد از بخش مرکزی جدا می‌شود. بخش مرکزی می‌ماند تا اینکه جدیداً، هفت یا هشت ماه گذشته برایش یک بخش دومی تأسیس شده است.
رباط کریم چه می‌شود؟ رباط کریم باز در سال 76 تبدیل به شهرستان می‌شود. در سال 89 بخش گلستان از آن جدا می‌شود. می‌شود همین شهرستان بهارستانی که الان داریم. دوباره یکی از مناطقش که اول دهستان می‌شود و بعد به بخش و شهرستان ارتقا پیدا میکند در سال 88 می‌شود شهرستان قدس. یعنی از دل شهریاری که سال 68 از دل کرج بیرون آمده است، سال 76 رباط کریم، سال 88 ملارد و قدس و سال 89 گلستان بیرون آمده است. چرا وقتی که استان البرز را تشکیل دادند، این مناطق را که تا این اندازه با هم پیوستگی کارکردی داشتند را در یک مجموعه قرار ندادند؟ یعنی فکر کنید، یک دور عقبه‌ای را جدا کردیم به اسم البرز و به زور برایش چند تا شهرستان کوچک ایجاد کردیم، فقط به خاطر اینکه بگوییم قامت یک استان داشته باشد. در گام بعدی، حوزه نفوذ خود البرز را که همین مجموعه بوده، داریم تبدیل می‌کنیم به یک استان جدید! تا کی می‌خواهیم این طور جلو برویم؟
ما از هر دو طرف داریم به سمت تهران حرکت می‌کنیم. این چه کاری است که ما انجام می‌دهیم؟ شما می‌توانید همین حالا تهران را به عنوان شهرستان تهران، به استان تهران تبدیل کنید. یعنی مثل قم که تک شهرستانی است، شهرستان تهران خودش به تنهایی به عنوان استان تهران معرفی بشود و همه اطراف را محول کنید به استان‌های مجاور. خاستگاه همه اینها هم اتفاقاً همان استان‌های مجاور بوده است. منتها وقتی که در سال 57، استان تهران را تشکیل شد، همه اینها به تهران اضافه شد. اگر قرار است که بار تهران کاهش پیدا کند، اینها باید به خاستگاه‌های قبلی خودشان برگردند وگرنه با شرایط اقتصادی فعلی، تأسیس یک استان از تغییر تابلویی که می‌خواهد نصب شود تا بیشترین تغییراتی که در حقوق، دستمزد و پست‌های اداری می‌خواهد پرداخت شود، بار مالی عظیمی دارد که به دولت وارد می‌شود. چرا باید چنین هزینه‌ای را بار دولت کرد؟ این اقدام برای ما چه آورده‌ای دارد غیر از به‌هم‌ریختگی نظام تقسیمات کشوری، غیر از به هم ریختن تعادل‌های فضایی؟ در چه شعاعی قرار است استان جدید درست شود؟ الان مثلا فاصله تهران تا شهریار چقدر است که دوباره قرار باشد این تبدیل به یک مرکز سیاسی جدید بشود؟
اگر واقعا قرار است به لحاظ تعادل‌بخشی در فضای سرزمینی تغییراتی ایجاد بشود، خب سراغ کرمان برویم. سراغ فارس برویم. چرا سراغ استان تهران که عمده موضوعش بحث اقتصاد مسکن، اقتصاد زمین و بورس‌بازی زمین است آمدیم؟ تمام اتفاقاتی که دارد می‌افتد و هزینه‌هایی که تراشیده می‌شود، بر دوش دولت می‌افتد، در حالی که بازیگران صحنه کسان دیگری هستند! ضرردهنده اصلی این اتفاق دولت خواهد بود. حالا چه دولت آقای رییسی، چه دولت‌های بعدی که باید همین هزینه‌ها را دوباره ادامه بدهند و داشته باشند. و متضررین اصلی این تصمیم هم مردم هستند. عرض کردم ممکن است به لحاظ نسبی فقط خود شهر شهریار و شهر ورامین و نه حتی شهرستان‌شان، یک رضایتی از این ارتقا داشته باشند. حداقل تا ده سال، بودجه‌ای که برای استان تهران غربی و تهران شرقی می‌آید، در این شهر شهریار و شهر ورامین هزینه خواهد شد. برای همین می‌گویم ممکن است یک رضایت نسبی داشته باشند. ولی این رضایت حتی در مجموعه شهرستان شهریار و شهرستان ورامین به صورت مشترک ایجاد نمی‌شود، چه برسد به سطح استان تهران غربی و تهران شرقی! به این دلیل که به لحاظ کارکردی، اینها نمی‌توانند نقش تهران را برای پیرامون خودشان ایفا کنند.
وقتی قرار بر این شد که صنایع آلاینده از تهران بیرون بروند، باید در شعاع 120 کیلومتری استقرار می‌یافتند. اما این کارخانه‌ها هر جا رفتند، هر جا که رسیدند نوشتند در فاصله این قدر تا تهران (بهره‌گیری از نام تهران برای تبلیغ خود). مثلا رفتند سمت کرمانشاه، نوشتند: در جاده فلان، فاصله چند کیلومتری تا تهران. چون فکر میکند برند تهران می‌تواند برایش امتیازبخش باشد. تهران یک مزیت اداری دارد. این مزیت اداری را ما نمی‌توانیم با تغییراتی که در مرزهای تقسیمات کشوری می‌خواهیم ایجاد کنیم، از آن بگیریم و بگوییم حالا دیگر تهران فاقد این ظرفیت است. قطعا اینطور نخواهد بود. یعنی شما شک نکنید که همان شهرستان بهارستان، ترجیحش این است که همچنان تابع تهران باشد تا اینکه بخواهد تابع شهریار باشد. ولی به هر حال اگر قرار باشد این تغییرات اجرا شوند، حکومت قاعدتاً هزینه را باید تقبل کند. حکومت باید بپذیرد که این تغییر، یک هزینه سنگین اجتماعی، هزینه سنگین اقتصادی، اداری و... متناسب با تغییراتی که دارد اتفاق می‌افتد برای خود به وجود می‌آورد.
نسیم‌آنلاین: حتی احساس می‌کنم که رقابت در خود مجلس هم مقداری بیشتر می‌شود، چون تقسیمات کشوری، تقسیمات سیاسی هم به همراه دارد. با این تقسیم، نمایندگان مجلس پراکنده می‌شوند؛ نمایندگان استان شرقی و غربی!
ممکن است این تعداد نماینده بخواهند تفکیک بشوند هرچند که جدیداً باز مجلس با افزایش تعداد نمایندگان مخالفت کرد. چون طبق قانون هر ده سال، می‌توان بیست نماینده به نمایندگان‌مان اضافه کرد. چه بسا ممکن است این تعداد را نگه دارند و وقتی که این تغییر اتفاق افتاد، برای انتخابات آینده آن نفرات را اضافه کنند. بیست نفر را برای ورود به مجلس مجاز کنند و بعد آنها را بین این شهرستان‌هایی که دارند از تهران منفک می‌شوند توزیع کنند.
نسیم‌آنلاین: پیش بینی می‌کنید اگر این تغییر انجام شود، برای تهران فعلی چه اتفاقی خواهد افتاد؟
برای تهران فعلی هیچ اتفاقی نمی‌افتد. چون تأثیری روی شهر تهران ندارد. شهر تهران یک موقعیت شهری دارد و یک موقعیت اداری به عنوان مرکز شهرستان تهران، به عنوان مرکز استان تهران و به عنوان پایتخت. یعنی تمام سطوح اداری که ما در کشور داریم بر تهران منطبق است. عملاً تهران در ذیل این سلسله مراتب اداری دارد نقش پایتختی خودش را ایفا میکند. اصلاً موضوع استانی و شهری نیست. در واقع تهران به عنوان یک شهر پایتختی، دارد نقش پایتخت را ایفا میکند و شما حتی وقتی بقیه شهرستان‌های تهران را هم از آن بگیرید، نقش پایتختی‌اش قابل اجراست. الان در همین شهر تهران فعلی نقش پایتختی دارد ایفا می‌شود.
نسیم‌آنلاین: دو پرونده دیگری که اکنون برحسب ضرورت مطرح‌اند، شامل تقسیم استان سیستان و بلوچستان و کرمان می‌شوند. آنها را چطور ارزیابی می‌کنید؟
اگر واقعا قرار است به سمت تقسیم برویم، ابتدا باید یک نظام کلان‌تر را برای کشور تعریف کنیم؛ به عنوان مثال می‌توان اسمش را گذاشت نظام منطقه‌بندی. یعنی یک کلیت را بر نظام تقسیمات کشوری سوار شود. مثلاً ایران بشود پنج تا، ده تا، پانزده تا منطقه. این مناطق عملکردی در دل خودشان به استان‌های مختلف تبدیل شوند.
مخالفت من با تقسیم خراسان به این دلیل بود که اگر خراسان را به عنوان کلیت یک منطقه حفظ می‌شد و در دل منطقه خراسان، سه یا پنج استان تشکیل می‌شد، به لحاظ تاثیرات اداری، سیاسی و اقتصادی قابل دفاع بود. حالا دقیقاً برای کرمان هم همین‌طور است. برای سیستان و بلوچستان هم همین‌طور است. ببینید کرمان و سیستان و بلوچستان، هر دو با هم یک منطقه عملکردی را تشکیل می‌دهند. یعنی اگر صورت غیر رسمی فرض کنیم که کرمان و سیستان بلوچستان، به عنوان یک منطقه عملکردی در نظام اداری کشور در نظر گرفته شوند و به لحاظ اداری به رسمیت شناخته شوند، می‌توان در ذیل این اداره رسمی، تفکیک انجام داد. اما اگر قرار باشد این کلیت نباشد و سراغ تقسیم کرمان برویم، جنوب کرمان می‌شود محدوده‌ای که فقط باید بنیادهای خیریه در آنجا مستقر شوند. کمیته امداد برود آنجا مستقر بشود. یعنی یک استان فقیر در جنوب کرمان خواهیم داشت. اگر شما حجم افرادی که در جنوب کرمان تحت پوشش کمیته امداد یا خیریه‌هایی که آنجا دارند کار می‌کنند را بررسی کنید، می‌بینید که هیچ بنیه اقتصادی فعالی در آن منطقه وجود ندارد. پس این تقسیم به نوعی است که انگار قرار است یک سفره گسترده را پهن‌تر کنیم. شبیه این است که به دولت بگوییم این‌هایی که دور و برت نشستند را باید مورد حمایت خودت قرار دهی. الان کرمان در درون خودش مثلاً سیرجان و بم را دارد. خود شهر کرمان و رفسنجان را دارید. اینها بنیه‌های اقتصادی کرمان هستند که می‌توان سرریز این بنیه اقتصادی را در جنوب کرمان هم هزینه کرد.
اما وقتی که یک استان تأسیس می‌شود، باید منابع درآمدی‌اش از داخل خودش باشد و کسری همه را هم باید دولت تزریق کند. گذشت مواقعی که حکومت مرکزی برای هر کدام از ایالت‌ها یک پیمانه داشت. یعنی برای مثال ایالت کرمان باید بر اساس پیمانه‌ای که حکومت مرکزی برایش تعریف کرده بود، خراجش را پرداخت می‌کرد. حالا الان خراجی که پرداخت نمی‌شود، قرار است حکومت مرکزی همین‌طور به اینها در واقع بودجه‌های سالیانه بدهد. حالا شما فکر کنید این بودجه سالیانه که بخشی از آن، از طریق همان درآمدهای منطقه‌ای می‌تواند تامین شود، حاضر است شمال کرمان مورد حمایت قرار بدهد یا جنوب کرمان را؟
عرض کردم، وقتی قزوین جدا شد، زنجان در شاخص‌های توسعه‌اش افت کرد. هیچ اتفاقی هم نیفتاد. یعنی مجبور شد تقلا کند بودجه بیشتری را از دولت بگیرد وگرنه شکل گرفتن زیرساخت‌های صنعتی در یک استان بسیار زمان‌بر است. و اساساً آیا به لحاظ ظرفیت‌های زیستی، می‌توان این امکان توسعه را در همه جا فراهم کرد؟
به لحاظ آمایش سیاسی فضا در کشور، اگر بنا به تغییر حدود تقسیمات کشوری است، باید بپذیریم که کشور با وجود تفاوت‌هایش به مزیت برسد. نه این که تفاوت‌ها خردتر و خردتر بشود تا برسد به اینکه گفته شود با هیچ کسی با دیگری رقابت ندارد یا هیچ کسی با دیگری تفاوت ندارد؛ نه به لحاظ زبانی نه به لحاظ اقلیمی. متاسفانه این مسیری که برای ایجاد استان‌ها در پیش گرفته شده، توقف‌پذیر نخواهد بود. تا جایی پیش خواهد رفت که همان‌طوری که پهلوی می‌گفت هر ایرانی یک پیکان، باید گفت هر ایرانی یک استان! تازه آن موقع شاید راضی بشویم وگرنه این مسیر به هیچ عنوان مسیری نیست که به توقف منجر شود.
وضعیت کشور ما به لحاظ حوزه‌های آبریز، از جهت محدودیت منابع آبی کاملا مشخص است. به عنوان مثال، درگیری استان چهارمحال با استان اصفهان بر منابع زاینده‌رود است. تا زمانی که چهارمحال در دل استان اصفهان بود، یک حوزه آبریز محسوب می‌شد و تقسیمات بر اساس آن انجام می‌گرفت. اما شما الان تشریف ببرید به استان اصفهان و استان چهارمحال و بختیاری؛ ببینید که با چه قطر لوله‌ای آب از زاینده‌رود کشیده می‌شود و بالا می‌رود؟ روستاهای چهارمحال همه در قالب طرح طوبی تبدیل شدند. باغات بادام، باغ‌های کهنسالِ بالادست رودخانه در استان اصفهان خشک شده‌اند.
یک بخش از آن به خاطر این است که مدیریت منابع زیستی ما، استانی می‌شود. یعنی شما وقتی استان جدید درست می‌کنید مدیریت آبتان استانی می‌شود، مدیریت جنگل و مراتع‌تان استانی می‌شود، راه‌هایتان استانی می‌شود. در نتیجه این استانی شدن، به تعارضاتی برمی‌خورید که دیگر نمی‌توان برای آنها ظرفیت‌های جدیدی خلق کرد. به همین علت مزیت‌های نسبی آن مناطق هم از بین می‌رود. اگر واقعا کشور به سمت این برود که نظام منطقه‌بندی را اجرا کند، ذیل آن نظام منطقه‌بندی می‌تواند استان‌های جدیدی را تأسیس کند.
نسیم‌آنلاین: برای کنترل دخالت نمایندگان مجلس در بحث تقسیمات کشوری چه باید کرد؟
حتما در مقالات، بحث درجه‌بندی را هم ملاحظه کردید. اگر قرار باشد با تشکیل مجلس جدید، نمایندگان امکان مداخله در تغییر مرزهای تقسیمات کشوری را نداشته باشند، باید به سراغ نظام درجه‌بندی رفت. وقتی نظام درجه‌بندی اجرا بشود، یک مجموعه شاخص‌هایی وجود خواهد داشت که طبق آنها، هر سطحی که بخواهد به سطح بالاتر ارتقا پیدا کند، باید یک آستانه‌ای از آن شاخص‌ها را به دست بیاورد. وقتی آن آستانه را به دست آورد، اصلاً دیگر مهم نیست که نماینده مجلس پیگیر باشد یا نخبه محلی یا استانداری و امام جمعه. هر کسی که پیگیری کند، گفته می‌شود که اینجا به طور طبیعی طی این فرآیند مشخص ارتقا پیدا میکند. در سامانه همه اطلاعات ثبت شده و مشخص است. حتی اگر هم کسی پیگیری نکند، در سامانه وقتی که تمام آیکون‌ها سبز شد این به طور طبیعی به سطح بالاتر انتقال می‌یابد.
یعنی به جای اینکه دولت بخواهد به خاطر این پیگیری‌هایی که انجام می‌شود، هزینه کند تا یک روستا را تبدیل به شهرستان کند، خود آن روستا به لحاظ توسعه درونی خودش می‌تواند از همه ظرفیت‌هایش استفاده کند؛ زیرساخت‌های مورد نیاز را فراهم کند و بعد برای رفتن به سطح بالاتر آماده بشود. درجه‌بندی به نظر من از ضروریت‌هایی است که نظام جمهوری اسلامی باید به سمت آن برود. در صورتی که این مورد انجام نشود، نظام تقسیمات کشوری تبدیل به چالش اصلی این نظام می‌شود. چون تا یک حدی می‌توان این رقابت‌ها را مدیریت کرد. از یک حدی به بعد دیگر اصلاً امکان کنترل رقابت‌ها از دست خارج می‌شود و ممکن است در یک سری رقابت‌های محلی بیفتد که بعد دولت دائم باید بابت کنترل کردن آنجا هزینه کند. یعنی هزینه‌ای که می‌خواهد بابت توسعه داشته باشد، باید صرف کنترل کردن درگیری‌ها بشود. در صورتی که این را می‌تواند با امر درجه‌بندی پیگیری کند.
هر خیّری در هر شهرستانی اگر راست می‌گوید، به جای اینکه به دولت بگوید اینجا را تبدیل به استان کنید، برود دانشگاه تاسیس کند، برود بیمارستان تأسیس کند، بیمارستان را تجهیز کند، برود راه‌ها و زیرساخت‌ها را تأمین کند، برود تعداد کتابخانه‌ها را افزایش بدهد. برود کیفیت مدارس را بالاتر ببرد. وقتی اینها اتفاق بیفتند در سطح شهرستان، اصلا لازم نیست که بیایند سراغ دولت برای تأمین هزینه‌ها و خدمات! در این صورت، به طور طبیعی منطقه آماده ارتقا شده و لازم هم نیست که حتماً زیرساخت جدیدی ایجاد کرد. دولت فقط تغییرات اداری را انجام می‌دهد. اشکال این است که ما با هر تغییرات تقسیماتی کشوری، بودجه‌ریزی‌مان دچار تغییر می‌شود. بودجه با توجه به سطح تقسیمات کشوری تنظیم می‌شود. به خاطر همین است که این عطش برای تقسیمات کشوری سیری ناپذیر است! می‌خواهیم استان بشویم که بالاترین سطح دریافت بودجه را داشته باشیم.
نسیم‌آنلاین: امر درجه بندی که می‌فرمایید، با این سطح رقابتی که در مجلس وجود دارد، آیا می‌تواند اتفاق بیفتد یا خیر؟
اتفاقاً می‌تواند بسیار پاسخگو باشد. یعنی یک نماینده به جای اینکه برود با نماینده دیگری وارد مذاکره شود برای تفاهم بر سر اینکه شهرستان‌هایشان را از استان موجود تفکیک کنند و تبدیل به یک شهر، یا به یک استان جدید کنند، می‌توان با همین کسانی که اکنون به عنوان صاحبان سرمایه منطقه‌ای، ذی‌نفعان و ذی نفوذانی شناخته می‌شوند که در منطقه دارند هماهنگ شوند و توسعه زیرساخت‌های محلی‌شان را آغاز کنند. بعد از همان رقابت‌ها استفاده کنند. یعنی بروند به همان‌ها بگویند که اگر بخواهیم منطقه را وارد پروسه ارتقا سطح کنیم، مدرسه‌هایمان سرانه‌اش پایین است. فضای آموزشی‌مان را باید تکمیل کنیم. فضای فرهنگی‌مان را ارتقا دهیم. زیرساخت فرهنگسرا و کتابخانه و ورزشگاه را باید تقویت بکنیم. چنین سیاستی، رقابت را درونی میکند. یعنی کارگزاران می‌گویند اگر ما زودتر این توسعه‌ها را انجام دهیم، ما زودتر از دیگری ارتقا سطح می‌گیریم. بدین ترتیب دیگر هیچ شهرستانی مزاحم شهرستان دیگر نیست. در واقع، رقابت مثل یک ماراتن است. همه با هم می‌توانند حرکت بکنند. چرا؟ چون رقابت در درون خودشان، منجر به انرژی برای حرکت‌شان می‌شود. این انرژی را باید در درون خودشان به دست بیاورند، نه اینکه بروند از طریق بودجه نفت به آن انرژی دست پیدا کنند.
این رقابت‌های فعلی فقط رقابت مخرب بین مجلس و دولت است؛ تهدید به سوال، تهدید به استیضاح و باج گرفتن از دولت. دولت هم به خاطر اینکه از زیر بار این فشار بیرون بیاید، یک وزارتخانه را مکلف میکند که ورزشگاه بزنید. دیگری را مکلف میکند که فرودگاه بزنید. به یک وزارتخانه مجوز فولاد و صنایع می‌دهد به نحوی که کل سیستم آمایش کشور را به هم می‌ریزد! یک وزارتخانه هم مثل وزارت کشور مجبور است بگوید دهستان می‌دهیم، شهرستان می‌دهیم، بخش می‌دهیم، استان می‌دهیم! غافل از اینکه این دارایی وزارت کشور نیست که توزیعش میکند! وزارت کشور فقط به عنوان مدیر امور داخلی یک کشور باید ساماندهی و هماهنگی بین فعالیت‌ها را در پهنه کشور انجام دهد. نظام تقسیمات کشوری، نظام برنامه‌ریزی کشور است. اگر وزارت کشور در این سطوح اختلال ایجاد کند، اختلال در همه ارکان نظام برنامه‌ریزی اتفاق می‌افتد. به همین خاطر باید از این ظرفیت استفاده کنیم. وزرات کشور به خاطر اینکه خودش را از این به هم ریختگی خلاص کند، باید پیش‌قدم شود برای اجرای نظام درجه‌بندی. اصلا اجرای نظام درجه‌بندی، نیازی به هماهنگی مجلس هم ندارد. یعنی جزو اختیارات خود دولت است. دولت می‌تواند نظام را اجرا کند. در این صورت مجلس هم می‌داند که هر نوع رقابتی می‌خواهد انجام دهد، باید به سراغ توسعه زیرساخت‌ها در هر نقطه‌ای که مورد نظرش است برود.
نسیم‌آنلاین: این درجه بندی اگر به تصویب وزارت کشور برسد، باید مصوبه مجلس را هم بگیرد؟
نه. فقط مصوبه دولت کافی است. این در واقع جزو ظرفیت‌های قانون سال 1362 تقسیمات کشوری است. در آیین نامه اجرایی این قانون، بحث درجه‌بندی مطرح شده است. آن زمانی که در حال انجام طرح جامع در 1382 بودیم، در اصلاحیه قانون تقسیمات کشوری، هم بحث منطقه‌بندی و هم بحث درجه‌بندی به دولت ارسال شد. منتها دولت وقت، کار را انجام نداد. دولت بعد هم که آمد باز انجام نداد. دولت بعدش هم انجامش نداد. یعنی همین‌طور پشت سر هم دولت‌ها انجامش نمی‌دهند و به همین منوال دارند برای کشور هزینه می‌تراشند.
نسیم‌آنلاین: فرمودید اولین بار، سال 1362 مطرح بود؟
بله، درجه‌بندی در قالب قانون 1362 مطرح شده است. در آیین نامه اجرایی قانون 1362 کار درجه‌بندی بیان شده است. سال 1389 که ما اصلاحیه قانون تقسیمات کشوری را به دولت اعلام کردیم، تمام کار ظرفیت‌ها و پیوست‌های درجه‌بندی را انجام دادیم. حتی تمام هفتاد و خرده‌ای دهستان استان خراسان را به صورت میدانی بررسی کردیم. طی یک هفته امر درجه بندی‌اش را انجام دادیم. بعد بخش‌ها و شهرستان‌هایش را انجام دادیم که ببینیم به عنوان پایلوت اگر بخواهیم در کشور اجرا کنیم، دچار چه وضعیتی خواهیم شد؟ آن پایلوت را آوردیم در وزارت کشور ارائه کردیم. همه هماهنگی‌هایش انجام شد. پیش‌نویس قانون آن هم نوشته شد اما متأسفانه به اجرا نرسید.
نسیم‌آنلاین: به عنوان سوال آخر، آیا حرکت به سمت تقسیمات خردتر منجر به توسعه اقتصادی می‌شود؟
ببینید توسعه باید فراگیر و پایدار باشد. توسعه نمی‌تواند نقطه‌ای باشد. نظام تقسیمات کشوری اگر به سمت خردتر شدن حرکت کند، رقابت‌ها هم به همان نسبت، افزایش پیدا میکند. مخصوصاً رقابت برای استفاده از بودجه ملی به همین منوال ادامه پیدا میکند. توسعه، درون‌زا نمی‌شود. توسعه درون‌زا با تقسیمات خرد اتفاق نمی‌افتد. با درجه‌بندی اتفاق می‌افتد. یعنی اگر واقعاً سیستم سیاسی ما با درایت به سمت یک ادراک مشترک از مسئله تقسیمات کشوری برود - چه مجلس و چه دولت- بعد می‌توان به سمت این رفت که به دنبال راه حل برای معضلات آن بگردند و برایش تصمیم‌گیری کنند. به نظر من این ادراک مشترک و این فهم مشترک را نسبت به اینکه نظام تقسیمات کشوری دارد تبدیل به یک وضعیت بحرانی برای سیستم سیاسی می‌شود، در بین مقامات وجود ندارد. اگر به این فهم و ادراک مشترک برسند مطمئناً به سراغ اجرای درجه‌بندی خواهند رفت.
