حرکت کشتی سیاستگذاری بدون قطب‌نمای بلندمدت
نامه‌ی دکتر خاندوزی نماینده‌ی مجلس و استاد دانشگاه به نخبگان درخصوص بودجه
دکتر احسان خاندوزی نماینده‌ی مجلس در نامه‌ای سرگشاده به نخبگان دانشگاهی و حوزوی با اشاره به ۷ قاعده بودجه‌ای که درخصوص آن الگوی مشخصی وجود ندارد از آنان خواست در این خصوص به تولید محتوا بپردازند.
باسمه تعالی
- کلیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ به عنوان مهمترین سند مالی کشور، در صحن علنی مجلس رد شد. دولت به شفاف ترین نحو، از خلال سطور بی صدای لایحه بودجه با فعالان اقتصادی، عامه مردم، قوای دیگر و حتی اقتصاد بین الملل سخن می گوید و مطلوب ها و پیش بینی های خود را به زبان می آورد. الگوی کسب منابع و تخصیص مصارف توسط دولت، فقط برای کارگزاران حکومت اهمیت ندارد بلکه ریشه بسیاری از ناکارامدی ها یا فسادها، قانون بودجه و سازوکار بودجه ریزی (از تدوین و تصویب تا اجرا و نظارت بر آن) است. عیوب ساختاری بودجه در ایران سالها مورد شکایت متخصصان بوده و مشخصا از اواخر سال ۱۳۹۷ به یکی از مطالبات مشخص رهبر انقلاب تبدیل شده است. در این مدت البته تولیدات محتوایی قابل توجهی درباب اصلاح ساختار بودجه منتشر شده اما عقل عملی سیاستگذاری همواره از عقل نظری صاحبنظران عقب مانده تر است و البته گرفتار هوا و هوسهای سازمانی یا سیاسی. نتیجه آن است که علیرغم انباشت دانش درزمینه اصلاح بودجه ریزی، لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نیز مانند لوایح پیشین دچار همان بیماری های مزمن گذشته است و البته آفات و خطرات بزرگتری را نیز در دل خود دارد که اکنون مجال تفصیل آن نیست.
- غرض از دومین نامه به نخبگان، استمداد از اهالی تفکر است در خصوص مسایلی که در حاشیه بررسی کمیسیون تلفیق بودجه شاهد آن کاستی ها بوده ام و امیدوارم صاحبنظرانی که دلنگران کیفیت سیاستگذاری در جمهوری اسلامی ایران هستند با مطالعه این نامه، برای زدودن فقر اندیشه و نظر در این بخش، بیش از پیش آستین همت بالا زنند.
- نکته مقدماتی اینکه تشریفات ظاهری بررسی لایحه بودجه در مجلس معیوب است، زمان زیادی صرف اثرگذاری کمی می‌شود، معضلات مهمی بدون تصمیم‌گیری باقی می‌مانند، وقت زیادی صرف تبصره‌هایی می‌شود که گاه هیچ دلالت بودجه‌ای ندارد اما مجال را برای مذاکرات دستگاه‌ها با نمایندگان جهت گنجاندن نیازهای قانونی دستگاه‌ها فراهم می‌سازد، همه اینها در زمانی که لایحه بودجه کاملا سیاسی تدوین می‌شود موجب سایه انداختن ملاحظات سیاسی و جناحی و تشدید عیوب فوق می‌شود. با تاسف باید گفت هیچ سند توافق شده‌ای بین دولت و مجلس در خصوص راهبردهای کلی بودجه وجود ندارد (برخلاف برخی کشورهای اسکاندیناوی که دولت دو ماه پیش از ارایه لایحه، جهت گیری کلی خود را به تایید مجلس می رساند). فقدان یک سند پیشینی موجب می شود احتمال رد کلیات بودجه بالا باشد. در شیوه کنونی حتی اگر مجلس بنای بر رد کلیات داشته باشد تنها پس از طی دوره ۱۰ روزه و ۱۴ روزه پیشنهاد نمایندگان و کمیسیونها و دوره ۲۱ روزه کمیسیون تلفیق (که غالبا ۳۰ روزه می شود) و ۱۰ روز پیشنهاد نمایندگان روی مصوبه تلفیق که مجموعا بیش از دو ماه می شود، تازه نوبت مخالفت صحن علنی با کلیات فرا می رسد، آنهم رد کلیاتی که کمیسیون تلفیق قریب یک ماه برای آن وقت گذاشته است. تازه مگر با رد کلیات (احتمالا در اواسط بهمن ماه هر سال) چقدر زمان برای دولت وجود دارد تا مجدد این لایحه را برای طی تمام مراحل قبل به مجلس بفرستد (بگذریم از مصداق خاص این دولت که در سال آخر و با اغراض سیاسی، اساسا انگیزه اصلاح کلیات بودجه را ندارد). ناکارایی این اسلوب رسیدگی به بودجه، واضح است و خود می تواند موضوع بحث «روشی» مفیدی باشد.
- اما در خصوص بحث «محتوایی» لازم است فهرست زیر مورد اهتمام مراکز فکری و پژوهشی قرار گیرد. درباره اکثر موارد زیر قوانین و مقرراتی وجود دارد اما در این نامه بناست توجهات را به زیربنای سیاستگذاری معطوف کنم:
۱. ما قاعده نفت نداریم: اولا در حالت بهینه چقدر از بودجه دولت و کدام هزینه‌ها باید به درآمد نفت متکی باشد؟ الان به شکل کاملا اقتضائی هر سال هر قدر که دولت بتواند نفت و گاز بفروشد (پس از کسر سهم صندوق توسعه و شرکت ملی نفت) خرج خودش می‌کند، سقف‌های قانون برنامه ششم تقریبا به هیچ انگاشته می‌شود. ثانیا رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت باید چگونه باشد؟ آیا سهم ۱۴.۵ درصدی باید همواره ثابت باشد یا متغیر؟ آیا باید این سهم از محل صادرات باشد یا فروش داخل نیز؟ زیرا هر کدام از این انتخابها تاثیر متفاوتی بر انگیزه‌های وزارت نفت در توسعه داخل یا خام‌فروشی دارد. آیا نباید سهم شرکت نفت از هر میدان-مخزن نفتی به تناسب کارآمدی قرارداد شرکت نفت با شرکت متولی آن میدان-مخزن و به تناسب عملکرد آن باشد؟ ثالثا سهم صندوق توسعه ملی آیا باید همواره ثابت و فزاینده باشد یا فرمول منعطفی برای آن داشته باشیم؟ برداشت دولت از صندوق توسعه چطور؟ آیا نباید در مقابل برداشت از صندوق توسعه که استقراض از آیندگان است، دولت اوراق دارای سررسید به صندوق تحویل دهد تا در بازپرداختها منضبط شود؟ راهکار ما برای استفاده ارزی از صندوق (شرط عدم رخ دادن بیماری هلندی) و عدم تبدیل آن به ریال چیست؟ رابعا اساسا هدف تولید و صادرات ما در بلندمدت چگونه است؟ ملاک ما حفظ جایگاه در اپک است یا تابع بلندمدت رفاه خودمان را داریم؟ آیا بنا داریم به سمت فروش داخلی و ریالی نفت خام، گاز، میعانات و فرآورده برویم و در منطقه خاورمیانه یک بازار شاخص و مرجع (مثل بورس انرژی) ایجاد کنیم یا خیر؟ رابطه این سوال با تامین نیاز «ارزی» دولت چیست؟ در این بخش لازم است تکلیف جدول تبصره ۱۴ و قانون هدفمندکردن یارانه‌ها را روشن کنیم. آیا معنا دارد که از محل افزایش قیمت حاملهای انرژی، مصارف عجیب و غریب کنونی را تامین مالی کنیم؟ بلحاظ نظری کدام مصارف باید در اولویت قرار گیرند؟
۲. قاعده مالیات: پایه‌های مالیات در سیستم مطلوب اقتصادی کدام است و نرخهای عادلانه کدام و معافیتهای عادلانه کدام؟ تقریبا هیچ پاسخ مورد اجماعی در پس سیاستگذاری‌ها وجود ندارد. مثلا اخذ مالیات از املاک گرانقیمت یا تراکنشهای مالی و غیره از منظر ما چقدر قابل دفاع نظری است؟ برخی پایه‌ها به شکل سنتی وجود داشته‌اند و به روشهای سنتی (و غیرهوشمند و ناعادلانه) اخذ می‌شدند. معافیتهای قانونی و فرارهای غیرقانونی هم در یک مسیر انباشتی و غیرطراحی‌شده ادامه حیات می‌دادند. ثمره این مسیر ناکارا و ناعادلانه آن است که هر سال دولت هر قدر مالیات در لایحه بودجه درج کند تنها با متر و معیار افزایش کیک اقتصاد و تورم سنجیده می‌شود که آیا واقع‌بینانه است یا نه؟ این در حالی است که محتاج معیارهای بسیار دیگری هم هستیم: هم معیارهای هدف مالیاتی هم سازوکار و روش وصول مالیات. البته جایگاه بایسته سیاستگذاری مالیاتی در دل لوایح بودجه نیست بلکه باید در قوانین دائم تعیین تکلیف شود اما به جهت فقدان نقشه بلندمدت، تمام آن کوتاهی‌ها، خود را در دل بودجه یکساله نشان می‌دهد. مثلا دولت مکلف نیست حداقل مشخصی از هزینه‌های خود را از محل مالیات تامین نماید. کمتر از یک‌سوم هزینه‌های دولت در سال آینده از محل مالیات خواهد بود. همچنین مجموع فرار مالیاتی و معوقات مالیاتی از کل درآمد مالیاتی سال آتی (۲۲۵ هزار میلیارد تومان) بسیار بیشتر است! این رقم غیر از معافیتهایی است که قانونا مالیات نمی‌پردازند و بخشی از آنها هم فاقد توجیه کارشناسی است. همچنین مشخص نیست ظرف بودجه سالانه چقدر برای تصمیم درباره مالیاتهای خاص (کالاهای خاص یا مناطق خاص و غیره) مناسبت دارد؟
۳. قاعده استقراض: دولت و مجلس هیچ قاعده‌ای برای استقراض ندارند: نه از جهت کمیت استقراض هرساله نه از جهت قاعده انواع روشهای استقراض. دولت می‌تواند ۱۰ یا ۲۰ یا ۳۰ درصد مخارج خود را از طریق استقراض تامین مالی نماید. هیچ محدودیتی در قانون نیست (جز منع استقراض از بانک مرکزی که البته آن هم در سال ۱۳۹۸ با نظر شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سطح وسیعی انجام شد). خط‌کش مورد اجماع متخصصان چیست؟ این بی‌قاعدگی در حالی است که استقراض آثار بسیار جدی بر امکان فربه‌شدن دولت یا انضباط مالی آن دارد. همچنین احتمال وقوع بحران اقتصادی تا حد زیادی به امکان استقراض و نسبت بدهی دولت و شرکتهای دولتی و تضامین دولت بستگی دارد. تاثیر میزان استقراض از فضایی که برای تامین مالی بخش خصوصی خالی می‌ماند و نرخ سود در بانک و بورس و غیره نیز بسیار حائز اهمیت است. آیا عجیب نیست که با وجود تحولات تئوریک بسیار در حوزه استقراض و بدهی‌های دولت بویژه پس از بحران مالی ۲۰۰۸ هنوز ما هیچ معیار دقیقی که در مرحله تصویب بودجه راهنمای عمل قرار گیرد، نداریم؟
۴. قاعده دستمزد: علیرغم سابقه طولانی نظام اداری استخدامی در ایران، مساله دستمزد در فهرست چانه‌زنی‌های هرساله دولت و مجلس است. البته میزان کل افزایش دستمزدهای کارکنان دولت در سایر کشورها نیز یک مساله سالیانه است اما در ایران ما پیرامون تمام جزئیات دستمزد به طور سالانه تصمیم‌گیری می‌کنیم و با این حال هنوز نمی‌دانیم پرداخت عادلانه دقیقا چه فرمولی دارد؟ سبد مزیتهای کارکنان دولت و مدیران دولتی (غیر از حقوق ماهانه) چیست؟ نسبت افزایش دستمزدها با کاهش قدرت خرید پول (تورم) چیست؟ تفاوتها و تبعیضهای بین کارکنان و بین دستگاه‌ها تا کجا و با چه متر و معیاری عادلانه است؟ چقدر از دستمزد باید به حقوق ثابت و چقدر به پاداش عملکرد (واقعی) یا درامدهای اختصاصی وابسته باشد؟ نسبتی که حقوق کارکنان دولت با دستمزد کارکنان بخش خصوصی و کارگران و غیره برقرار می‌کند چیست؟ تا کجا حق داریم به دلایل مصلحتی (مانند احتمال مهاجرت نیروی کار ماهر به خارج یا خروج پزشکان از بیمارستانهای دولتی و امثالهم) از قاعده پرداخت عادلانه تجاوز کنیم؟ واقعیت این است که این بخش نیز مثل مالیات محتاج الگوریتم روشنی در قوانین دائم است که در بودجه سالانه فقط در خصوص یکی دو عدد کلان آن تصمیم بگیریم نه اینکه بودجه سنواتی امکان به هم زدن تمام مناسبات متعارف را داشته باشد.
۵. قاعده سرمایه‌گذاری: اگر از این می‌ترسیم که در سالهای آتی کل هزینه‌های دولت صرف خرج سرپانگه‌داشتن کارکنان دولت شود و اگر همزمان می‌دانیم جزء محرک تولید و اشتغال در بودجه، مخارج عمرانی دولت است با چه تمهیداتی باید انگیزه دولتها را به نفع افزایش مخارج عمرانی تغییر داد؟ همچنین چگونه می‌توان ترمز گذاشت بر روندی که موجب شکل‌گیری ۸۰۰ هزار میلیارد تومان طرح عمرانی ناتمام (۱۰ برابر کل هزینه عمرانی سال جاری) شده است؟ این سوال ناشی از آن است که در سالهای گذشته هیچ قاعده‌ای برای «شروع»، «شیوه» و «خروج» سرمایه‌گذاری دولت وجود نداشته است. ناکارایی هم در شروع هم در شیوه سرمایه‌گذاری دولت مشهود است. کیفیت پروژه‌ها و فسادهای مراحل پروژه‌ها همواره مورد ایراد بوده است. مشارکت بخش خصوصی، بانکها، صندوقها و نهادهای عمومی در این مسیر چه جایگاهی دارند؟ خط‌کش ورود یک پروژه به فهرست ملی یا استانی چیست و کدام روابط نهادی یا حتی سیاسی را باید تغییر داد تا برونداد چرخه طرحهای عمرانی از گذشته متفاوت شود؟ چه سازوکارهای خودانگیخته‌ای می‌تواند موجب کمترین هزینه تمام شده و کوتاه‌ترین زمان در کنار حفظ کیفیت طرحهای عمرانی توسط پیمانکاران و ناظران است؟ اساسا حرکت به سمت نظام بودجه‌ای با اختیارات بیشتر استانی چگونه میسر می‌شود؟
۶. قاعده یارانه: شرط برخورداری افراد یا خانوارها از یارانه دولت در ایران چیست؟ در صورت استحقاق دریافت یارانه، چقدر باید پرداخت شود؟ و به چه صورتی؟ چه بخشی از یارانه باید به صورت نقدی و مستقیم پرداخت شود و چه بخشی به صورت غیرنقدی یا خدمات ارزان‌قیمت؟ نسبت هم‌افزایی یا موازی‌کاری نهادهای حمایتی غیردولتی با یارانه‌های دولتی چیست؟ مساله یارانه ضمنی یا پنهان (مثل مابه‌التفاوت قیمت انرژی در داخل و بیرون مرز) که برخی صاحبنظران مدافع آشکارساختن این یارانه‌ها هستند، چقدر قابل دفاع است و چه نتایجی در سطح خرد و کلان و در بلندمدت دارد؟ موضع نظری ما با مساله پرداخت همگانی (UBI) که اخیرا مورد توجه قرار گرفته است، چیست؟ آیا به عدالت نزدیک می‌شویم یا دور؟ تقریبا تمام این پرسشها به صورت کاملا اقتضائی و روزمره از سوی دولت یا مجلس پاسخ داده می‌شود و هیچ چارچوبی بر آن حاکم نیست. به عبارت روشن‌تر مدل و الگوی بومی نداریم.
۷. قاعده مدیریت دارایی: ارزش کل املاک، مستغلات و سایر دارایی‌های در اختیار دولت (بویژه پس از جهش قیمت دارایی در سال ۱۳۹۹) فراتر از تصور است. یعنی ما با یک دولت مالدار اما فقیر روبرو هستیم. بهترین مصداق استفاده سفیهانه از اموال (نساء،۵) و حدیث سوءتدبیر موجب فنای اموال کثیر می‌شود، نحوه رفتار دستگاه‌های دولتی و نهادها و نیروهای مسلح در خصوص دارایی‌هاست. دولتی که گاه برای ۳۰ هزار میلیارد تومان افزایش یارانه در طول سال درمی‌ماند اما اگر نیم درصد به بازده دارایی‌هایش اضافه کند چند برابر این رقم را کسب خواهد کرد. در قوانین بودجه اخیر هم از عبارت مولدسازی گاه برای فروش اموال مازاد دولت استفاده می‌شود! اکنون هیچ قاعده‌ای برای بهره‌ورساختن دارایی‌های حاکمیتی وجود ندارد و هیچ نهادی هم مسئولیت راهبری آن را برعهده ندارد.
مساله تراز کل، تراز عملیاتی یا تراز اولیه بودجه (که هر کدام در ادبیات تعریف خاص خود را دارند) و کسری بودجه در سالهای مختلف، ثمره انتخابهایی است که در ۷ قاعده فوق انجام می‌پذیرد به این جهت شاید نیاز به سرفصل مستقل نباشد اما ارزش بحث و گفتگوی علمی دارد بویژه که در ادوار تجاری خاص اگر کسری بودجه از جنس ویژه‌ای باشد می‌توانیم حامی آن کسری بودجه باشیم به شرط اینکه چشم‌انداز کاملا برگشت‌پذیر داشته باشد نه فزاینده.
چنانکه ملاحظه می‌کنید در بخشهای مهمی از ۷ محور فوق، قاعده مستحکم و الگوی تراش‌یافته‌ای وجود ندارد. این امر زیبنده سیاستگذاری ایران در ابتدای سال ۱۴۰۰ نیست. بدون چنین پشتوانه نظری، کشتی سیاستگذاری بدون قطب‌نما به مسیرش ادامه خواهد داد و در بهترین حالت تنها آثار یکساله تصمیمات دیده خواهد شد. این در حالی است که بسیاری از اقتصادهای پیشرفته به سمت «چارچوب بودجه میان‌مدت» رفته‌اند و ما هم اگر می‌خواهیم نسبت گام یکساله را با شاهراه الگوی پیشرفت بلندمدت خود بدانیم، ناچار به تدوین قواعد مالی دولت و پایش حرکتهای یکساله در آن چارچوب هستیم.
یا حق
