مبانی فقهی و حقوقی شفافیت حقوق کارمندان

اواسط بهمن ماه امسال بود که شهرداری کرمان در حرکتی پیشتازانه، اقدام به راه اندازی سامانه شفافیت کرد.

 اطلاعات مالی، اطلاعات مناقصات و مزایدات، اطلاعات حقوق مدیران و کارکنان از جمله اطلاعاتی بود که در این سامانه بصورت شفاف در مرأی و منظر مردم قرار گرفت. از بین تمام حوزه های اعلامی، آنچه که بیش از همه در افکارعمومی و محافل رسانه ای، محطّ بحث و نظر قرار گرفت، بخش مربوط به اطلاعات حقوق مدیران و کارمندان شهرداری بود.

از جمله دلایل موافقان اقدام شهرداری این بود که شفافیت، موجب بالا رفتن اعتماد عمومی مردم به نهاد عمومی شهرداری شده و زمینه همکاری وثیق  مردم و خدمتگذاران در شهرداری را فراهم می‌کند.

 در مقابل منتقدان هم ضمن اذعان به مطلوبیت اصل راه اندازی سامانه شفافیت، نسبت به انتشار جزییات حقوق دریافتی "کارمندان" شهرداری اعتراض داشته و آن را مصداق انتشار اطلاعات شخصی افراد و در نتیجه تعرض به حریم خصوصی و حتی اعتبار و آبروی افراد دانسته اند کما اینکه حسب اخبار رسانه ها، این مسأله موجب اعتراض تعدادی از کارمندان شهرداری کرمان هم شده بود. ناگفته نماند که قوت و استحکام ادله شرعی و قانونی افشاء حقوق "مدیران" باعث شده است که هیچ اختلافی در مطلوبیت این اقدام در بین موافقان و مخالفان وجود نداشته باشد.

بدین ترتیب، موضوع مورد بررسی در این نوشتار، مبانی حقوقی و شرعی انتشار حقوق کارمندان است و یادداشت حاضر با ادعای جواز بلکه ضرورت شرعی و حقوقی اعلام حقوق کارمندان به بررسی مسأله خواهد پرداخت.

بحث حقوقی

مبنای ادعای مخالفان انتشارحقوق کارمندان، این گزاره است که میزان حقوق دریافتی کارمندان امری شخصی و از مصادیق "اطلاعات شخصی" افراد است و انتشار آن در سامانه مزبور، وفق «ماده ۱۶قانون جرایم رایانه‌ای»، خلاف قانون و مستحق کیفر است.

بنابراین اگر اثبات شود که حقوق دریافتی کارمندان قانوناً از اطلاعات شخصی محسوب نمی شود، اساس ادعای مخالفان باطل خواهد شد.

در این زمینه، «ماده ۱ قانون دسترسی آزاد به اطلاعات» (مصوب سال ۱۳۸۷) به صراحت مراد از «اطلاعات شخصی» را چنین تعریف کرده است:

« اطلاعات فردی نظیر: نام و نام خانوادگی، نشانی های محل سکونت و محل کار، وضعیت زندگی خانوادگی، عادت های فردی، ناراحتی های جسمی، حساب بانکی و رمزعبور.

 همانطور که واضح است میزان دریافتی حقوق کارمندان و مدیران جزو مصادیق اطلاعات شخصی ذکر نشده است مضاف بر اینکه حسب تعریف «همین ماده»، شهرداری ها جزو مؤسسات عمومی که مشمول «قانون حق دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات» هستند، محسوب می شوند (مؤسسات عمومی: سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام کلمه؛ شامل تمام ارکان و اجزاء آن که در مجموعه قوانین آمده است).

 با این توضیح روشن است که میزان دریافتی کارمندان موسسات عمومی (من جمله شهرداری ها) مصداق اطلاعات شخصی نیست و بنابراین اساس ادعای مخالفان زیر سؤال می رود.

نکته مهم این است که افشاء حقوق کارمندان نه تنها خلاف قانون نبوده است بلکه به مقتضای  «ماده۲» همین قانون، از مصادیق حقوق شهروندی حساب شده  و به مقتضای «ماده۵» آن هم، این امر بر مؤسسات عمومی یک تکلیف واجب الإتیان معرفی شده است.

«ماده۲ قانون دسترسی آزاد به اطلاعات» می گوید: «هر شخص ایرانی، حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد مگر آنکه قانون منع کرده باشد»

 «ماده۵» هم می گوید: «مؤسسات عمومی مکلف اند اطلاعات موضوع این قانون (اطلاعات عمومی) را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در اختیار مردم قرار دهند».

 همچنین اصطلاح «اطلاعات عمومی» هم در«ماده ۱» این قانون چنین تعریف شده است: «اطلاعات غیر شخصی، نظیر: ضوابط و آیین نامه ها، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتب اداری...» که حسب آن، هر اطلاعات غیر شخصی، جزو اطلاعات عمومی حساب می شود و از آنجا که میزان حقوق کارمندان هم جزو مصادیق اطلاعات شخصی ذکر نشده است به همین دلیل جزو مصادیق اطلاعات عمومی حساب شده و مردم حق دسترسی به آن را دارند. مضاف بر اینکه، حکم کارگزینی و میزان حقوق کارمندان را حتی از این جهت که جزو اسناد اداری حساب می شوند هم می‌توان مصداق اطلاعات عمومی دانست.

با تمام این توضیحات، مشخص شد که افشاء حقوق کارمندان از لحاظ حقوقی نه تنها منعی ندارد بلکه یک تکلیف است که قانونگذار انجام آن را بر عهده نهادهای عمومی قرار داده است (حسب ماده ۵ قانون).

دو شبهه و پاسخ:

۱.ممکن است که تعدادی از کارمندان به دلیل شرایط عرفی، اجتماعی و خانوادگی، میزان دریافتی خود را از دیگران پنهان کرده باشند و انتشار آن، آبرو و زندگی خانوادگی آن ها را دچار تزلزل بکند.

۲.در «ماده ۲۶ برنامه ششم توسعه» دستگاه های اجرایی موظف اند که تنها در خصوص مدیران و مسئولان (و نه کارکنان)، اقدام به انتشار میزان حقوق آنها در سامانه اطلاعاتی کنند.

در مورد اول پاسخ این است که نفس اینکه برخی کارمندان به دلایل کاملاً شخصیِ محصول شرایط اجتماعی یا خانوادگی، اقدام به کتمان میزان دریافتی خود نموده اند، دلیل موجهی برای عدم اجرای مصداق قانون (یعنی شفافیت میزان دریافتی) نیست چه آنکه این مسائل به نحو قضیه شخصیه هستند و نمی توانند امر عمومی (قانون شامل) را تحت الشعاع قرار دهند. نهایتاً اینکه اجرای قانون در مصداق انتشار حقوق کارمندان را حتی اگر مجرای تعارض منافع شخصی با منافع عمومی هم بدانیم، در چنین شرایطی نیز ترجیح با حفظ منافع عمومی است.

اما در خصوص «ماده ۲۹» اگرچه در آن ذکری از کارمندان به میان نیامده است اما این دلیلی بر قانونی نبودن انتشار حقوق کارمندان نیست جرا که این ماده در مقام «الزام» دستگاه های حاکمیتی است و در مورد «جواز» انتشار حقوق دریافتی کارمندان ساکت است و نهایت دلالتی که دارد این است که دستگاه ها تنها در خصوص دریافتی مدیران ملزم به انتشار هستند و در خصوص کارمندان الزامی در کار نیست. اگر چه _همانطور که گذشت_ در خصوص کارمندان هم الزام را از مجموع مواد قانون «دسترسی آزاد به اطلاعات» می توان استدراک کرد.

 در پایان این بخش، لازم الذکر است که قوانین موضوعه ما (من جمله مواد قانون دسترسی آزاد به اطلاعات عمومی) از این جهت که از فیلتر شورای نگهبان گذشته اند، قطعاً عدم مخالفتشان با شریعت نیز ثابت است و به همین دلیل، می توان نتیجه گرفت که انتشار حقوق کارمندان، خلاف شرع هم نیست و چنین امری، ما را از تحلیل فقهی مسأله هم بی نیاز می‌کند اما ترجیح ما این است که از جهت ادله مستقل فقهی هم آن را مورد مداقّه قرار دهیم.

بحث فقهی

استدلال بر شرعیت شفافیت حقوق و مزایای کارمندان را در سه مورد می‌توان پی گرفت:

۱.دلیل عقل و سیره عقلاء

 مصالحی همچون: جلوگیری از فساد مدیران و کارمندان، حفاظت از دارایی های عمومی، افزایش اعتماد عمومی شهروندان به دستگاه های اجرایی و افزایش جامعه پذیری سیاسی که عقل، مستقلاً و بدون انضمام دلیل شرعی حکم به مطلوبیت آنها می دهد؛ همگی مترتب بر عواملی من جمله: شفافیت حقوق و مزایای کارمزایای حکومتی هستند و در تحصیل این مصالح هم هیچ فرقی بین مدیران و کارمندان وجود ندارد و از این جهت خود شفافیت حقوق کارمندان هم دارای مطلوبیت می شود. به همین دلیل است که سیره عقلاء در تمام عالم  بر چنین امری مستقر شده است، چنانچه به گزارش سازمان بین المللی شفافیت، در ۱۳۰ کشور دنیا، دسترسی آزاد به اطلاعات دریافتی حقوق مدیران و کارکنان در سامانه های اطلاعاتی وجود دارد.

تنها مانعی که در این خصوص می توان متصور شد این است که شفافیت حقوق کارمندان منجر به مشکلات خانوادگی و اجتماعی (به تقریری که گذشت) شود که این موارد هم از آنجا که به نحو قضایای شخصیه هستند و عام البلوی نیستند و از طرفی نتیجه طبیعی و عقلی شفافیت حقوق محسوب نمی شوند، لطمه ای به دلالت عقلی بر مورد بحث، نمی زند.

۲.  روایات

الف) روایاتی که بیت المال را ملک خدا در دست حاکم و مردم می داند و حفظ آن را علاوه بر حاکم، بر مردم هم واجب می داند (رک: بحارالأنوار، ج۳۲، ص۱۷) و از آنجا که حقوق عمّال حکومتی (من جمله مدیران و کارکنان شهرداری) از مصارف بیت المال مسلمین (متشکل از مالیات و عوارض مردم و بودجه های مجزّای دولت مرکزی و...) است و در راستای مصالح عمومی باید مصرف شود، طبیعتاً عموم مردم هم برای حفظ این مسئولیت باید از نوع مصرف آن آگاه باشند و بر آن نظارت کنند.

بنابراین، حفظ بیت المال علاوه بر حاکم، وظیفه مردم هم هست و در راستای انجام این تکلیفِ مردم، هیچ فرقی بین نظارت بر مدیران و کارکنان نیست چرا که منبع تامین هر دو قشر، مشترک است پس در موارد تکلیف هم مشترک خواهند بود و در خطر قرار گرفتن اسرار خودساخته برخی کارکنان در مورد میزان دریافتی، مانع ایفاء این حق و تکلیف واجب عمومی نیست.

نوع نظارت مردم هم علاوه بر روش غیر مستقیم (از طریق شورای شهر)، با روش مستقیم هم  قابل اجراست و به همین دلیل است که قانونگذار(علاوه بر حق شکایت نهادهای نظارتی) حق شکایت عمومی را برای عموم مردم در تظر گرفته است (اصل ۱۷۳ قانون اساسی).

ب) روایاتی که دانستن اطلاعات عمومی و مملکتی را حق مردم معرفی می‌کند.

مانند فرمایش امیرالمومنین در نامه ۵۰ نهج البلاغه؛ آنجا که می گوید: «ألا إنّ لکم عندی أن لا احتجز دونکم سرّاً إلّا فی حرب» (آگاه باشید که حق شما بر من است که جز اسرار جنگ چیزی را از شما مخفی نکنم).

پرواضح است که امیرالمومنین این کلام را در مقام "حاکم اسلامی" بیان می کند و از آنجا که استثناء در سیاق نفی افاده عموم می کند، پس حق آگاهی مردم، شامل آگاهی از تمام شؤون و امور مرتبط با مقام کلام (امور حاکمیتی از جمله مصارف بیت المال) چه در مورد مدیران و چه کارمندان می شود.

ج) روایاتی که مسئولان را وکیل مردم می دانند (نظریه وکالت).

آنجا که امیرالمومنین به عمّال خود می گوید: « فإنّکم وکلاءُ الأمّة» (نهج‌البلاغه، نامه۵۱) (شما در مسئولیت خود، وکیلان امت هستید)

اگرچه بسیاری از فقهیان، رابطه حاکم اسلامی و مردم را از جنس وکالت نمی دانند (و استعمال لفظ وکالت در برخی روایات را استعاره ای بیش نمی‌دانند)  اما برخی هم با استناد به همین روایات چنین رابطه ای را بین مسئولان اسلامی و مردم ثابت می کنند. اگر نظریه وکالت اثبات شود، نظارت موکّلین (مردم) بر وکلاء (مسئولان ریز و درشت) هم حق ذاتی آنها خواهد بود و این نظارت هم از جنس نظارت استصوابی خواهد بود چرا که اصل در نظارت بر استصوابی بودن نظارت است، چنانکه «سید یزدی» هم بدان اذعان می کند ( ر ک: العروة الوثقی، ج۲، کتاب الوقف، مسأله ۱۱).

پر واضح است که مصداق مهم این نظارت، در خصوص مصارف دارایی های موکلین توسط وکلاء از جمله آن؛ حقوق مدیران و کارکنان خواهد بود.

د) روایاتی که حکومت را امانت مردم در دست حاکم اسلامی می داند(نظریه امانت)

طبق این نظریه، حکومت حق خدا و امانت در دست مردم و از دست مردم، امانت در دست مسئولان است. از بین فقیهان معاصر، شاید اولین کسی که قائل به امانت بودن حکومت از مردم در دست حاکمان بود مرحوم «محقق نائینی» بود که بدان تصریح نمود (ر ک: تنبیه الأمه، ج۱، ص۷۱).

 همچنین روایاتی هم برای این نظر شاهد گرفته شده است؛ مانند فقره ای از نامه ۵۱ نهج البلاغه که امام علی صریحاً در آن، از حکومت به امانت مردم تعبیر می کند و خطاب به کارگزارش می گوید:

«کنتُ أشرکتُک فی أمانتی... و أمانة الناس قَد خَزیت». (من تو را شریک در امانت خود -حکومت- قرار دادم... امانت مردم -حکومت- پست شده است)

 بر مقتضای این نظریه، بر مردم فرض است که در راستای حفظ امانت الهی، از چند و چون مدیریت و رفتار کارگزاران (کارگزاران ریز و درشت) من جمله مصارف بیت المال در حقوق مدیران و کارکنان، آگاه باشند و بر کارگزاران هم واجب است که امین مردم باشند و آنها را در جریان تمام امور مرتبط با حکومت و منافع و حقوق عمومی مردم بگذارند.

۳. مقتضای برخی واجبات

لزوم شفافیت میزان حقوق کارمندان و مدیران را از آن جهت که مقدمه و مقتضای انجام برخی واجبات قطعیه هستند هم می‌توان اثبات کرد.

در منابع دینی، مقوله «امر به معروف و نهی از منکر» نه صرفاً تکلیفی بر مردم نسبت به حاکمان خویش، عنوان شده است بلکه امر به معروف و نهی از منکر مردم نسبت به خودشان هم واجب است و مؤمنان نسبت به یکدیگر دارای ولایت معرفی شده اند.

خداوند متعال در سوره توبه آیه ٧١ می فرماید: «مردان و زنان با ایمان، ولی یکدیگرند و امر به معروف و نهی از منکر می کنند و نماز را به پا می دارند و زکات را می پردازند...».

همین نگاه قرآنی در«اصل۷ قانون اساسی» ما هم انعکاس یافته. آنجا که آمده است: « در جمهوری اسلامی ایران، دعوت به خیر و امر به معروف و نهی از منکر وظیفه همگانی و متقابل مردم نسبت به یکدیگر و دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت است».

بنابراین، روشن و مبرهن است که اگرعموم مردم بخواهند کارمندان ادارات را حسب تکلیف شرعی و قانونی شان، مثلاً از تضییع بیت المال، یا فساد در دریافت حقوق و مزایا و دیگر موارد مرتبط با امر عمومی، نهی از منکر کنند  طبعاً مردم باید به میزان دریافتی آنها آگاه باشند (چه کارمندان را از قشر مردم بدانیم و چه از قشر مسئولین) و از این جهت افشاء حقوق کارمندان نه تنها جایز بلکه لازم شمرده می شود.

با مجموع توضیحات، استدلالات و ادله گفته شده، کاملا واضح است که انتشار میزان حقوق دریافتی کارمندان مؤسسات عمومی (مثل شهرداری ها) به سان انتشار میزان حقوق مدیران آنها نه تنها جایز است بلکه شرعاً و قانوناً واحب و لازم است و منتقدین محترم، بهتر است به جای طرح انتقادات سست و بی مبنای شرعی و قانونی، جوانب منفعت ساز این گونه اقدامات  را برای مردم تبیین کنند و سعی در گسترش شفافیت در همه ارکان حاکمیتی داشته باشند