خصوصی‌سازی در ایران/1
چرا خصوصی‌سازی؟
مولف
اکنون که 20 سال از تاسیس سازمان خصوصی‌سازی می‌گذرد می‌توان قضاوتی نسبی درباره واگذاری‌های انجام شده داشت. برای این‌کار ابتدا ببینیم نگاه قانون اساسی در اصل 44 به فعالیتهای اقتصادی چگونه بوده است
نسیم‌آنلاین؛ مجید خسروپور، کارشناس ارشد اقتصاد: حسن سبحانی استاد اقتصاد دانشگاه تهران که اخیرا هم برای به عهده گرفتن مسئولیت ریاست جمهوری اعلام آمادگی کرده، دو سال پیش در «نامه‌ای برای ایران 6» به ماجرای تصویب «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44» در سال 1386 در مجلس هفتم اشاره کرد. او در آن دوره نماینده مجلس شورای اسلامی بود و در جریان تصویب این قوانین هم بود. او در این نامه می‌گوید با اینکه هم شورای نگهبان و هم مجلس «قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44» را خلاف قانون اساسی می‌دانستند ولی با این حال پرونده این قانون به مجمع تشخیص رفت و در آنجا تصویب شد. این مسئله به خوبی نشان می‌دهد ارکان مختلف نظام معتقد بودند چیزی که در این قانون آمده نسبت به خود اصل 44 چرخش داشته و در تضاد با آن است؛ اما نهایتا این قانون تصویب شد. چرا نظام جمهوری اسلامی به سراغ تفسیر جدیدی از اصل 44 قانون اساسی رفت؟ چند نگاه درباره چنین چرخشی وجود دارد:
- شرکت‌های دولتی روز به روز زیان‌ده می‌شدند و هزینه‌های آن‌ها برای دولت غیرقابل تحمل بود، لذا ضروری بود تا دولت هرچه زودتر بنگاه‌های خود را واگذار کند. در این نگاه خصوصی‌سازی یک انتخاب نبود بلکه یک ضرورت بود.
- اصل 44 قانون اساسی دست و پای بخش خصوصی را برای فعالیتهای اقتصادی بسته بود و لازم بود تا این قانون تغییر کند تا ظرفیت‌های زیادی در کشور برای فعالیت بخش خصوصی به وجود بیاید.
- مسئولین جمهوری اسلامی به این نتیجه رسیدند که قانون اولیه اصل 44 قانون صحیحی نبوده و محدوده حضور دولت و بخش خصوصی در اقتصاد را به درستی تعیین نکرده است. در این نگاه سودده یا زیان‌ده بودن بنگاه اهمیت ندارد بلکه آنچه مهم است این است که آیا کاری که بنگاه انجام می‌دهد وظیفه دولت است یا نه. اگر وظیفه دولت نیست باید واگذار شود.
در ادامه هر کدام از این نگاه‌ها مورد بررسی و تدقیق قرار می‌گیرند. اکنون که 20 سال از تاسیس سازمان خصوصی‌سازی می‌گذرد می‌توان قضاوتی نسبی درباره واگذاری‌های انجام شده داشت. برای این‌کار ابتدا ببینیم نگاه قانون اساسی در اصل 44 به فعالیتهای اقتصادی چگونه بوده است؛
«بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانک‌داری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند این‌ها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. بخش تعاونی نیز شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیتهای اقتصادی دولتی و تعاونی است. مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور گردد و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانونی جمهوری اسلامی است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین می‌کند.»
در واقع آنچه در ذیل اصل 44 قانون اساسی آمد، اجازه تغییر در آنچه درصدر این اصل آمده بود را صادر کرد. سال‌ها بعد وقتی «قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44» تصویب شد، شرکت‌های دولتی به سه گروه تقسیم شدند؛
- گروه یک: تمامی فعالیتهای اقتصادی به جز موارد مذکور در گروه دو و سه این ماده.
- گروه دو: فعالیتهای اقتصادی مذکور درصدراصل چهل و چهارم (44) قانون‌اساسی به جز موارد مذکور در گروه سه این ماده.
- گروه سه‌ـ فعالیت‌ها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارتند از:
- شبکه‌های مادر مخابراتی و امور واگذاری بسامد (فرکانس)،
- شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی،
- تولیدات محرمانه یا ضروری نظامی، انتظامی‌و امنیتی به تشخیص فرماندهی کل نیروهای مسلح،
- شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز،
- معادن نفت و گاز،
- بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک‌توسعه صادرات، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون،
- بیمه مرکزی و شرکت بیمه ایران،
- شبکه‌های اصلی انتقال برق،
- سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی‌ایران،
- سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی،
- رادیو و تلویزیون،
طبق این گروه‌بندی، فعالیت در گروه سه منحصرا در اختیار دولت قرار گرفت، فعالیت در گروه یک برای دولت ممنوع شد و فعالیتهای مرتبط با گروه دو نیز حداکثر به میزان 20 درصد برای دولت مجاز شمرده شد. این دسته‌بندی تفاوت‌هایی جدی با آنچه در صدر اصل 44 آمده بود داشت و همین مسئله منجر شد که خیلی‌ها آن را یک چرخش سیاستی در جمهوری اسلامی بدانند. قبل از ابلاغ این قانون بخش خصوصی می‌توانست در فعالیتهای گروه یک حضور داشته باشد و حضور داشت، البته در بعضی زمینه‌ها رقیب دولتی را هم در کنار خود میدید. اما بخش خصوصی در فعالیتهای گروه دو حضور نداشت. اجرایی شدن این قانون می‌توانست شرایط رقابتی را در گروه یک بهبود بخشد و راه را برای حضور بخش خصوصی در گروه دو باز کند.
حال دوباره به سوال اصلی برگردیم. چه چیزی باعث شد چنین چرخشی به وجود بیاید؟ زیان‌ده بودن و هزینه‌بر بودن شرکت‌ها برای دولت؟ بسته بودن دست و پای بخش خصوصی برای فعالیت؟ یا یک تغییر نگرشی در حاکمان جمهوری اسلامی؟
الف: آنچه در متن قانون آمد و آنچه در عمل اجرا شد نشان می‌دهد که مورد اول یعنی دغدغه زیان‌ده بودن بنگاه‌ها نمی‌تواند واگذاری‌ها را توضیح دهد. اما چرا؟
بنا به گزارشات سازمان خصوصی سازی در طول زمان ابتدا بنگاه‌هایی که وضعیت بهتری داشته‌اند واگذار شده‌اند به طوری که شرکت های باقی مانده عمدتا از نیروی مازاد، زیان انباشته و بدهی‌های فراوان رنج می‌برند. اگر قرار بود سبک شدن هزینه‌های دولت اصل باشد این بنگاه‌ها باید همان اول واگذار می‌شدند اما حالا بعد از 20 سال دولت برخی از بنگاه‌های سودده خود را واگذار کرده ولی همچنان بنگاه‌های زیان‌ده را حفظ کرده است.
از طرفی برخی بنگاه‌های سودده مانند پتروشیمی‌ها همچنان منابع ارزان قیمت از دولت دریافت می‌کنند. یعنی اگرچه بار مدیریتی دولت تا حدی کاهش یافته اما به نظر می‌رسد بار مالی دولت بهبود پیدا نکرده است.
اگرچه زیان‌ده بودن یا کم بهره‌ور بودن بعضی بنگاه‌ها انگیزه‌ای برای واگذاری‌ها بوده است اما آنچه در عمل اتفاق افتاد نتوانست چنین دغدغه‌ای را رفع کند. هنوز بعد از گذشت حدود 20 سال از تاسیس سازمان خصوصی سازی بودجه شرکت‌های دولتی همچنان حدود دو سوم کل بودجه کشور را تشکیل می‌دهد.
ب: برای اینکه بدانیم آیا این قانون توانست غل و زنجیر را از دست و پای بخش خصوصی باز کند یا نه باید به چند مسئله توجه کنیم.
- حدود 23 درصد از کل واگذاری‌ها مربوط به گروه یک بوده و حدود 77 درصد از واگذاری‌ها هم از گروه دو بوده است. از مثال‌های معروف گروه یک می‌توان به هپکو، هفت تپه، کشت و صنعت مغان و شرکت‌ها خودروسازی اشاره کرد.
- تنها حدود 20 درصد از واگذاری‌ها به مقصد بخش خصوصی واقعی بوده است.
- واگذاری‌ها به بخش خصوصی بعضا صرفا انتقال مالکیت بوده و مدیریت منتقل نشده است.
- همان حجم 20 درصد از واگذاری‌ها عمدتا به سمت صنایع و بنگاه‌های بسیار کوچک رفته و بخش خصوصی نتوانسته به محدوده صنایع بزرگ ورود کند. در جایی مانند هپکو و ماشین‌سازی تبریز، کشت و صنعت مغان و هفت تپه هم که بخش خصوصی ورود کرده یا دوباره بنگاه واگذار شده پس گرفته شده یا اینکه دردسرهای فراوان به وجود آمده است.
لذا مجموعا نمی‌توان ادعا کرد با واگذاری‌ها سهم بخش خصوصی در صنعت کشور رشد چندانی داشته است. بخش خصوصی نه توانمندی لازم برای خرید بنگاه‌های واگذار شده را داشت و نه انگیزه لازم را. آنچه مانع نقش پررنگ بخش خصوصی در اقتصاد کشور بود و هست حضور شرکت‌های دولتی نبود بلکه عوامل متعدد دیگری تاثیرگذار بوده‌اند و هستند؛ عواملی مانند محیط کسب و کار کشور و شرایط حاکم بر اقتصاد کلان.
ج: گروه‌بندی اعلام شده در متن قانون نشان می‌دهد که سیاست‌گذار، دولتی بسیار کوچک را از حیث بنگاه‌داری مدنظر قرار داده است. در این قانون آنچه اهمیت داشت این بود که بنگاه در کدام یک از سه گروه واگذاری قرار می‌گیرد. این مهم نبود که بهره‌وری بنگاه چگونه است؟ همچنین این مهم نبود که حجم بنگاه واگذار شده چقدر است. اگر بنگاهی در گروه اول قرار می‌گرفت باید حتما واگذار می‌شد حتی اگر آنقدر بزرگ بود که بخش خصوصی واقعی توانایی خرید آن را نداشت.
به عنوان جمع‌بندی می‌توان گفت آنچه برای سیاست‌گذار در درجه اول اهمیت داشت مسئله بهره‌وری بنگاه یا تقویت بخش خصوصی نبود، اگر چنین بود متن قانون باید طور دیگری نوشته می‌شد و در عمل هم اتفاقات دیگری می‌افتاد؛ بلکه یک چرخش فکری در تعیین محدوده وظایف دولت به وجود آمده بود به طوری که هرآنچه خارج از وظایف دولت تلقی می‌شد باید واگذار می‌شد که این مسئله تبعات ناگواری برای اقتصاد ایران در پی داشت.
