گزارشی از نشست حقوقی در مورد حکم جنجالی دیوان عدالت
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری حکم انتصاب میثم لطیفی به ریاست سازمان اداری و استخدامی کشور را ابطال کرد. حکمی که به صدر اخبار آمد و حاشیه‌ساز شد.
نسیم‌آنلاین: ابطال حکم انتصاب میثم لطیفی به ریاست سازمان اداری و استخدامی کشور توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری یکی از بحث‌برانگیزترین اخبار هفتۀ گذشته بود که واکنش‌های زیادی را در فضای عمومی و جامعۀ حقوقی کشور در پی داشت. در بین اساتید حقوق عمومی دانشگاه‌ها نظرات مختلفی در رابطه با تأیید یا عدم تأیید رأی هیئت عمومی دیوان وجود دارد. به همین دلیل خانۀ ملی قانون اساسی با همکاری معاونت قانون اساسی نهاد ریاست جمهوری با دعوت از اساتید حقوق اداری و اساسی دانشگاه‌ها به بررسی دقیق این پرونده پرداخت.
در این نشست سید احمد حبیب نژاد، محمدرضا ویژه، محمد وزین کریمیان، محمد امین ابریشمی راد، حامد کرمی، سید محمد مهدی غمامی و همچنین سجاد کریمی پاشاکی به عنوان شاکی پرونده (به صورت آنلاین) حضور داشتند و نکات خود را بیان کردند. بخش‌های از نکات اساتید حاضر در این نشست را بخوانید.
چگونگی اجرای اصل 126 قانون اساسی
سیداحمد حبیب‌نژاد، دانشیار دانشگاه تهران: چند نکته را مقدماتی عرض بکنم. نکتۀ اول این که کنترل قضایی، نظارت قضایی، بازنگری قضایی یکی از پایه‌های دموکراسی است و در به‌زمامداری به عنوان یکی از عناصر مهم شناخته می‌شود. همه‌ی کارشناسان حقوق عمومی با این پدیده آشنا هستند و آن را قبول می‌کنند. بحث بر سر حدود و ثغور این کنترل قضایی است. بنابراین با اصل کنترل قضایی کسی مخالفت ندارد و کنترل قضایی به معنای کنترل اعمال اداری توسط قضات، امری پسندیده است و یکی از پایه‌های دموکراسی است.
نکته دوم این است که بحث امروز و بحث حکم جناب آقای لطیفی یک بحث حقوقی است و نه سیاسی. لذا راه‌حل‌های این بحث و مسئله هم حقوقی است و نه سیاسی. جمع فرهیختۀ حقوقی هم که در اینجا جمع شدند با این دید و فلسفه نشسته‌اند.
نکتۀ سوم این است که موضوع رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، گفتگو از نحوه و چگونگی اجرای یکی از اصول قانون اساسی است. همان اصل 126 قانون اساسی که بهتر از بنده می‌دانید. در آن اصل که رئیس جمهور مسئولیت برنامه و بودجه و امور استخدامی و اداری را برعهده دارد و به فرد دیگری می‌تواند واگذار کند. اگر به مشروح مذاکرات قانون اساسی در سال 1368 (چون اصل 126 در قانون 1358 نبوده و در بازنگری 1368 وارد شده است) نگاه کنیم، چند نکتۀ جالب در آنجا در مشروح مذاکراتش قابل توجه است. تنها جایی که اختیار بسیار وسیعی را به رئیس جمهور دادند و مسئولیتش را مستقیماً بر عهدۀ رئیس جمهور دانستند، دو سازمان اداری و استخدامی و برنامه و بودجه است. یکی از اعضا این گونه تعبیر می‌کند که برنامه و بودجه و اداری استخدامی روح حاکم بر همۀ دستگاه‌ها است. به همین خاطر این را به یک وزارت‌خانه فرو نمی‌کاهیم و تقلیل نمی‌دهیم و باید در اختیار رئیس جمهور باشد. مضاف بر این در مشروح مذاکرات بین مسئولیت رئیس جمهور در سازمان اداری و استخدامی یا سازمان برنامه و بودجه و مدیریت سازمان اداری و استخدامی و همین طور سازمان برنامه بحث می‌شود و قائل به تفکیک می‌شوند و از عبارت به دیگری می‌تواند بدهد، استفاده می‌کند. بنابراین بحثی که امروز خدمت اساتید بزرگوار هستیم به نوعی گفت‌وگو از نحوه و چگونگی اجرای اصل 126 هم است.
نکتۀ بعدی این است که این پرونده و این موضوع به نوعی پیوند میان حقوق اداری و حقوق اساسی است. یعنی اگر قبلاً ادبیات اساسی‌سازی حقوق اداری بحث می‌شد شاید چنین پرونده‌هایی موضوع اداری‌سازی مسائل حقوق اساسی باشد و ما اصل 126 را از دریچه و نگاه حقوق اداری می‌خواهیم نگاه بکنیم که الحمدلله امروز اساتید حقوق اداری و حقوق اساسی هر دو جنبه را بررسی می‌کنند.
نکتۀ آخر این است که قانون اساسی ظرفیت خوبی برای مطالبه‌گری حقوقی دارد. این نکته بسیار مهم است که در یک فضای مطالبه‌گری حقوقی مبتنی بر گفتگوهای حقوقی و قانونی، این مسائل در کشور عزیزمان در حال جریان است و نشان می‌دهد هم سیستم قضایی و هم سیستم اجرایی ما با تعامل با یکدیگر مسائل را نه از دید و لنز سیاسی و حزبی و جناحی، بلکه از دید قواعد و مقررات و اصول و قواعد حقوقی بررسی می‌کنند. به نظرم فرصت بسیار خوبی است که کمی بیشتر در خصوص این مباحث که مباحث کلان حقوقی ما است و نظام اداری و نظام حقوقی ما است، گفتگو کنیم. امیدواریم این اتفاق مبارک بیفتد.
خانۀ ملی قانون اساسی که ما امروز خدمت شما هستیم که زیرنظر معاونت حقوقی ریاست جمهوری و معاونت حقوق اساسی ریاست جمهوری فعالیت می‌کند. اصلا فلسفۀ تأسیسش تعمیق و توسعۀ گفتمان و گفتگوهای حوزۀ اجرای قانون اساسی است.
به سرگردانی تئوریک دچاریم
محمد وزین کریمیان، دانشیار دانشگاه علوم قضائی: خوشحالم که این رأی صادر شده است و این گفتگوهای آزاد در جامعۀ ما وجود دارد. فارغ از اینکه محتوای رأی از نظر علمی و حقوقی قابل تأیید است یا نه، این اتفاق استقلال قاضی ما را نشان می‌دهد و این گفت‌وگوها هم نشانه‌ی خیلی خوبی است. انشاءالله همینجور که آقای دکتر هم فرمودند، مخصوصاً از نظر توسعۀ علم حقوق اداری، علم حقوق اساسی و تعامل این دو خیلی می‌تواند مفید واقع بشود.
دیشب آقای دکتر غمامی لطف کردند و به من فرمودند که در این جلسه شرکت کنم. من هم زود آمدم، آنجا نشسته بودم چون قصد سخنرانی نداشتم و آقای دکتر هم من را توجیه نکرده بودند که باید سخنرانی کنم. البته من رأی را خواندم، نه به قصد اینکه مداد بردارم و کاغذ بردارم و نقد کنم رفتار را و از نظر فنی بگویم این اشکال را دارد یا این نقص را دارد. نه، آنچه من در همین جا تصمیم گرفتم محضرتان عرض کنم، اگر استادها اجازه بدهند و شماها اجازه بدهید، یک بحث نظری است که چرا اینجوری می‌شود. چرا اینجوری می‌شود که گاهی در بعضی مسائل، هم دلایل کافی می‌شود ارائه داد برای اینکه فردی محکوم بشود و هم می‌شود دلایل به ظاهر کافی ارائه داد برای اینکه فردی مبرا بشود یا هم دلایل کافی ارائه داد برای اینکه چنین رأیی درست است و هم دلایل کافی ارائه داد که چنین رأیی نادرست است. چرا. وقتی جمع را دیدم که یک جمع فرهیختۀ علمی هستند و کاملا بحث هم آزاد است از نظر علمی. ما موظفیم آنچه می‌فهمیم بگوییم. واقعش فکر می‌کنم آنچه کم داریم، البته شما عرض من را نقد بکنید. اگر قابل اصلاح است اصلاح بشود و اگر نقص دارد تکمیل بکنید. در واقع در یک سرگردانی نظری و تئوریک به سر می‌بریم. چرا؟ برای اینکه قانون استخدام کشوری ما 1345، مبنای تئوریکش کاملاً مشخص بود. جوری که در ادبیاتش خواندیم، ادبیات حقوق استخدامی را، با حضور یا مشارکت هیئت مستشاری آمریکایی نوشته شده بود. این قانون مبانی تئوریکش کاملاً روشن بود. حالا این مبانی تئوریک چی است؟
1ـ نظریۀ جدایی اداره از سیاست. این نظریه از کجا آمده بود؟ از آمریکا آمده بود. تاریخ امر این است که آمریکایی‌ها در یک مرحله از تاریخشان نظام اداریشان، نظام اداری حزبی بود. وقتی یک حزب پیروز می‌شد تمام مشاغل ادارات در اختیارش بود از صدر تا ذیل. یکی از دلایلی که می‌گفتند برای اینکه باید اینجوری باشد، می‌گفتند دموکراسی باید در کشور ما مستحکم بشود. وقتی حزبی پیروز شد باید بتواند همه امور را در اختیار داشته باشد. دلایل متنوعی ارائه می‌دادند.
مقطعی از تاریخ آمریکا اینجوری بود. یک تحول اساسی در کل دنیا و از جمله جزو پیشتازانش در آمریکا واقع شد. آمریکا این موقعیت مثبت را هم داشت که در آن زمان‌ها رهبرانش دانشمندان حقوق عمومی بودند از جمله وودرو ویلسون که خودش رئیس جمهور بود. این‌ها توانستند رشته‌های public law و public administration را بنیان‌گذاری کنند. این‌ها متوجه شدند حقوق کلاسیک برای اداره کشور کافی نیست. در همچین کشوری طبیعی است که تئوری شکل می‌گیرد. الگوی فکری و الگوی نظری شکل می‌گیرد. این کشور الگو می‌شود برای کشورهای دیگر. تحولی که در کل دنیا واقع شد ولی برای آمریکا با این موقعیت‌های ممتازی که داشت، معنای دیگری داشت، توسعۀ گسترده و عمیق علوم و فناوری‌ها بود. این‌ها دیدند که نمی‌شود یک کارمند چهار سال یک جا باشد و بعد حزب دیگری احیاناً پیروز بشود و بخواهد این را تغییر بدهد. دیدند علوم و فناوری‌ها طوری است که کارمندها گاهی ده سال پانزده سال بیست سال با دیدن دوره‌های آموزشی کار کنند. باید سرمایه‌گذاری روی‌شان بشود. دوره‌های آموزشی ببینند. شاید به استنباط من، قوی‌ترین دلیلی که این‌ها سیستم حزبی را کنار گذاشتند این بوده است.
سیستم حزبی کنار گذاشتند، چه بنیادی و چه تئوری و چه مبنایی گرفتند؟ جدایی اداره از سیاست. یعنی با نگاه جدایی اداره از سیاست، یک آمریکایی الان خیلی حیرت می‌کند و می‌گوید چطور می‌شود، مگر رئیس جمهور نمی‌تواند معاون خودش را انتخاب بکند. رئیس جمهور در خیابان با کسی ملاقات کرد و ببیند عجب دانش و استعدادی داشت و همان فردی است که مثلاً تحصیلات دارد و بگوید بیا معاون بشو. چون نظام اداری از نظام سیاسی کاملاً بناست مجزا باشد. این تئوری است. اگر بخواهیم در عمل، این را ببینیم که چی است، این نظام اداری تا کجاست؟ تا مدیرکل. وزیر، معاون وزیر، مشاور وزیر و حتی رئیس دفتر وزیر در حوزۀ نظام سیاسی قرار می‌گیرند. این‌ها انتخاب‌شان شاخصۀ سیاسی دارد نه شاخصۀ اداری. خوشبختانه دیدم در دفاعی که به معاونت حقوقی ریاست جمهوری رفته بود به این نکته توجه شده بود.
نظریۀ دیگر سیستم شایستگی است. سیستم شایستگی در مقابل سیستم حزبی قرار گرفته بود. یعنی کارمندان دولت با مسابقۀ ورودی و با به کار بردن شاخصه‌های عینی و فارغ از هرگونه عقیده و این‌ها، استخدام می‌شوند و ترقی‌شان هم در نظام اداری تا ردۀ مدیرکلی، با رقابت است. یعنی رقابت، رقابت، رقابت. وقتی این‌ها را خوب درک نکنیم آن وقت به خودمان اجازه می‌دهیم یک فرد را که شاید سه سال هم پیشینه ندارد مدیرکل کنیم. یادمان می‌رود که مبنای نظام اداری ما، نظام شایستگی بوده است. وقتی که با این‌گونه تغییرات در قوانین و رفتارهای اداری، سیاست و اداره را با هم مخلوط کردیم. آن وقت در مورد معاون رئیس جمهور یک جور بحث می‌شود که انگار کارمند ساده است.
الان صحبت‌های این بزرگوار جناب کریمی پاشاکی که البته اقدام‌شان شایسته تقدیر است و پیگیری ایشان و دلایلی که می‌آورند، قابل توجه است. غالب اینجوری بوده است انگار که در مورد یک کارمند اداری متوسط صحبت می‌کنند. در واقع، قانون مدیریت خدمات کشوری، قدری مبنای تئوریک را بهم زده است. ولی قانون مدیریت خدمات کشوری را هنوز می‌شود گفت که کماکان مبتنی بر این دو تئوری است. نظریۀ جدایی اداره از سیاست و سیستم شایستگی. یعنی دنبالۀ قانون استخدام کشوری است. اگر بخواهیم بر مبنای اصول و تئوری‌ها به مسائل نگاه کنیم، انگار که چراغ روشن بشود جلویمان و پرده‌ها کنار می‌رود. در این جا یک مسئله دیگر هم اتفاق افتاده است نه برای حقوق اداری و حقوق اساسی. آن این است که زیاده‌روی در بکارگیری فنون تفسیر لفظی است. ما باید بدانیم که متن علمی مخصوصاً در حوزه سیاست و اداره را باید بر مبنای تئوری‌هایش تفسیر کرد. یعنی شما باید جایگاه تئوریک این قانون را و این سیستم استخدامی را و این اصل 126 را، جایگاه تئوریکش را کاملا مسلط بشوی و بر آن مبنا متن را بفهمی و نه اینکه بر مبنای اصول لفظی متن را تفسیر کنی. اصول لفظی برای تفسیر این‌گونه متون کافی نیستند. حتی شاید اشتباه‌انداز می‌شوند.
آن‌جوری که من از رأیی که صادر شده است استنباط کردم، مبتنی بر اصول لفظی بوده و هست. خیلی خوب شما ممکن است که بگویید اتفاقاً چون رویۀ قضایی ما این است، این رأی از این جهت کاملاً عادلانه است. این را تصدیق می‌کنم. اگر بنا باشد همه جا بر مبنای اصول لفظی، قضاوت بکنیم، در این رأی هم اینجوری شده است. پس از کجا باید انتظار داشته باشیم که در این رأی، اینجوری نباشد و بر مبنای تئوری‌ها، یعنی اصول علمی. فکر نکنم لازم باشد و همه شما می‌دانید و بد هم نیست که توضیح بدهیم.
خوشبختانه در قانون اساسی ما وجود اصول مطرح است. منتهی دو بعد است. یکی اینکه تصور این است که منظور از این اصول، صرفاً اصول فقه و مبانی استنباط و این حرف‌ها است. ولی نه، به استنباط ما، در بحث حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، این اصول یعنی مبانی تئوریک و مبانی علمی است. این متن اینجوری نوشته شده است و بدون توجه به مبانی علمی‌اش، متن را نمی‌توانیم بفهمیم و متوجه نمی‌شویم. وقتی متوجه نشدیم، قضاوت خوبی در موردش نمی‌کنیم. مثلاً فرض بفرمایید سؤال بشود که اگر کسی رأی اعتماد داشته و الان تردید باشد که رأی اعتماد دارد یا نه، چی کار می‌کنیم. خب حتماً باید شما به تئوری رأی اعتماد و ساختار سیاسی دولت‌های پارلمانی مسلط باشید تا معنای رأی اعتماد را کاملاً بفهمید. وگرنه خیلی راحت همین‌جوری، شاید ظرف یک دقیقه هم نشود که می‌گویید خیلی خوب استصحاب می‌کنیم بقای ماکان را و ایشان اعتمادش قطعی بوده و قطعیت داریم و الان شک است در وجود اعتماد، پس استصحاب می‌کنیم. متوجه نیستیم که نمی‌شود این را به این ترتیب متوجه شد تا نفهمید رأی اعتماد یعنی چی. اینجا اعتماد معنای لغوی ندارد و معنای اصطلاحی دارد. این معنای اصطلاحی را جزو با غور در حقوق اساسی کشورهای دموکراتیک نمی‌شود درک کرد. یعنی این فرد با این دانش و این پیشینه و این رویکردها در این ترکیب دولت می‌تواند مناسب باشد یا نه. اعتماد به معنای ساده‌اش نیست که بگوییم یک امر بسیط تلقی بکنیم و بگوییم بوده و حالا شک داریم است، استصحاب می‌کنیم.
در هر صورت، منظورم این است که این رواج تفسیر لفظی هم می‌تواند این مسائل را داشته باشد. حالا یک وقتی به زبان ساده می‌گویند آدم‌های معمولی که می‌میرند، کس و کارهای خودشان را، یک تعداد معدودی مطلع می‌شوند. یک آدم دارای شخصیت ملی، خدای نکرده مریض بشود، تمام کشور و بلکه دنیا مطلع می‌شوند. از این رأی‌ها فراوان بوده و فقط این نیست. این سبک نگاه ما و نگاه قضایی ما است که با مکتب غالباً تفسیر لفظی مطالب را می‌خوانیم و این مواد قانونی کاملا درک نمی‌شود.
هیئت عمومی دیوان صلاحیت رسیدگی نداشته است
محمدرضا ویژه، دانشیار دانشگاه علامه طباطبایی: من مطابق همان محوری که فرمودید در مورد صلاحیت دیوان مطالبم را خیلی سریع عرض می‌کنم که از همکاران دیگر هم بتوانیم استفاده بکنیم. عرضم به حضورتان که در مورد صلاحیت هیئت عمومی و در این دادنامه، فکر می‌کنم نقطۀ ضعف جدی این دادنامه همین است. چون معمولاً در رسیدگی مراجع قضایی، ابتدائاً مرجع قضایی صلاحیت خودش را احراز بکند و بعد وارد ماهیت بشود. متأسفانه به این ایراد صلاحیت، اصلا هیئت عمومی وارد نشده . محل بحث جدی هم بوده است. نقطه ضعف مهم این دادنامه همین است.
مطلب دیگری که در مورد سابقه‌ای که وجود دارد که شما به درستی فرمودید، حداقل سه سابقه در این موضوع وجود داشته و به همین جهت در هیئت عمومی طرح دعوا شده است. علاوه بر مشکلی که در شعب به این موضوع رسیدگی نمی‌کردند ، مشکل ذی‌نفع بودن هم مطرح شد. یعنی در مورد پرونده آقای زاکانی، این مسئله مطرح شد که کسی که شکایت می‌کند باید ذی‌نفع باشد. بالتبع کسی که شکایت کرده بود، ذی‌نفع محسوب نمی‌شود. ولی این موضوع را در هیئت عمومی نداریم. در هیئت عمومی ذی‌نفع بودن را همانطور که می‌دانید، حداقل نفع خصوصی به آن معنایی که در حقوق خصوصی است، مطرح نیست. نفع عمومی هم مطرح است. هر چند به عقیدۀ من در شعب به همین صورت باشد. در خیلی از موارد نفع خصوصی وجود دارد. کما اینکه در خیلی از موارد، در آرای شعب، مثلاً در کمیسیون‌های مادۀ 100، همسایۀ مجاور را هم ذی‌نفع دانستند. یعنی دیوان مفهوم ذی‌نفع را یواش یواش گسترش می‌دهد. از آن حالت صرفی که در آیین دادرسی مدنی و در دعاوی خصوصی است، دور می‌کند. اما به هر حال هنوز این وجود دارد.
بنظر می‌رسد شاکی محترم از این جهت در شعبه طرح دعوا نکرده است. چون قطعاً به همین سرنوشت عارض است. البته فکر می‌کنم و نمی‌شناسم، به اینجا ختم می‌شد. در نتیجه در هیئت عمومی آورده است. منتهی این بحث جدی وجود دارد. بعضی موارد می‌بینم که جناب دکتر غمامی هم عرض می‌کردم، استناد می‌کنند به پروندۀ رأیی که در مورد آقای مرتضوی در هیئت عمومی صادر شده بود . این قیاس مع‌الفارغ است. تا سال 1392، ما در بند 1 مادۀ 19 قانون آن زمان دیوان همچین چیزی داشتیم. یعنی تصمیمات و اقدامات آمده بود. قصۀ آن طولانی است. در اثر یک اشتباه در مجمع تشخیص مصلحت این موضوع پیش آمده بود که ماده 19 را از 13 جدا کرده بودند و این مشکل به وجود آمده بود. ولی به هر حال بود. قابل استناد بود. می‌توانستیم بگوییم تصمیم نوعی، تصمیمی که عام‌الشمول باشد، فارغ از اینکه همچین چیزی را بپذیریم یا نه.
اما از سال 92 به درستی، تصمیمات و اقدامات حذف شد. همچین عبارتی را نمی‌بینیم. بنظر من آن چیزی که معاونت حقوقی در لایحۀ دفاعیه مطرح کرده، درست است. در نظامات، مقررات دولتی و شهرداری‌ها همچین چیزی نمی‌بینیم. بعضی از دوستان، آقای دکتر هم عرض کردند، استناد می‌کنند به مصوبات عام‌الشمول. البته من همچین چیزی در دیوان ندیدم. در قانون همچین چیزی وجود ندارد مصوبات عام‌الشمول. به اصل 170 وصلش می‌کنند. بنظر می‌رسد حکم انتصاب یا ابلاغ انتصاب، مشمول مقررات نباشد. یعنی خیلی سخت می‌شود این را در قالب مقررات آورد. این یک مطلب در مورد صلاحیت هیئت عمومی بود که به نظر من هیئت عمومی دیوان صلاحیت نداشته و باید از ابتدا به این موضوع می‌پرداخت.
یک مسئلۀ دیگر که استناد می‌کنند، حالا باز در نقد معاونت حقوقی، چون استناد کرده بودند یک عمل سیاسی است. ببینید انتصاب درست است که یک مقام سیاسی به نام رئیس جمهور این را انجام می‌دهد. اما نباید فراموش کنیم که تمام این مقامات سیاسی یک وجه هم اداری دارند یعنی ذووجهین هستند. سیاسی اداری هستند. انتصاب و ابلاغ انتصاب، از هر طرف نگاه بکنید، یک عمل اداری است. بنابراین در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرد. به عنوان ناظر قضایی که این نظارت را بکند. چون حقوقی هستیم و کاری به مسائل سیاسی و این‌جور چیزها نداریم. ما نقد حقوقی‌مان را می‌کنیم. کاری به این نداریم که به نفع کی بشود و به ضرر کی بشود، نداریم. به دوستان می‌گفتم خدا را شکر برای حقوق عمومی کشور این جور آراء خیلی مفید است. خدا کند انشاءالله تنش و چیزی ایجاد نکند. اما برای ما فی‌نفسه خیلی مفید است و خیلی مقاله و کرسی و الان دو سه جلسه من را دعوت کردند. تعجب کردم به این سرعت، چطور این جلسات تشکیل شده است. اما خیلی به فال نیک بگیریم. به هر تقدیر، کاملاً یک عمل اداری است. صرف اینکه مقامات سیاسی در آن منصوب بشوند و مقامات موضوع ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری یا یک مقام سیاسی اداری آن را ابلاغ بکند، به نظرم این را در چارچوب ماده 71 قرار نمی‌دهد یا در چارچوب عمل سیاسی. عمل سیاسی تعریف دارد. باید به مقام تعریف بکنیم یا به عمل. چون مقام سیاسی اداری است، خیلی راحت نمی‌توانیم بگوییم به صرف اینکه یک مقام آن تصمیم را گرفته، این تصمیم سیاسی است.
عدم صلاحیت هیئت عمومی یک امر قطعی است.
دکتر سیدمحمدمهدی غمامی، دانشیار دانشگاه امام صادق(ع): نکته‌ای که آقای دکتر ویژه بیان کردند ناظر به عدم صلاحیت هیئت عمومی یک امر قطعی است. نکته جالبش کجاست؟ نکته جالبش این است که یک بار وقتی پرونده طرح می‌شود، هیئت تخصصی می‌رود و اجماعاً همه قضات هیئت تخصصی می‌گویند در صلاحیت ما نیست. فکر کنید یک وقتی یک نظر حقوقی بیان می‌شود و یک نفر می‌گوید آره، یک نفر می‌گوید نه. هیئت تخصصی رفته و حوزۀ تخصصی اداری استخدامی رفته و همه جا اجماعاً بلاتردید گفتند در صلاحیت نیست. موضوع مهم این وسط این است که آیا حکم انتصاب هر کسی، کار نداریم، حکم انتصاب آیا یک امر نوعی است یا یک امر شخصی است. این خیلی موضوع را مشخص می‌کند. این بند 1 ماده 12 را بخوانم که صلاحیت هیئت عمومی دیوان را مشخص می‌کند. بند 1 می‌گوید رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی از آیین‌نامه، سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات غیردولتی در مواردی که، یعنی اگر شک داشتیم آن موارد مقرره نیستند، دوباره قانون‌گذار می‌گوید در مقررات مذکر. یعنی اگر فکر کردی آن نظامات می‌تواند ناظر به یک امر شخصی باشد، دوباره قانون‌گذار برای این که همۀ تردیدها را برطرف بکند، می‌گوید مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع و قانون. پس بدیهی است صلاحیت هیئت عمومی دیوان، بدون تردید مقررات است. در این شک نیست. اجماع شده بین قضات تخصصی آن حوزه. آقایان وقتی بهشان ارجاع شده، اجماعاً همه قضات گفتند در صلاحیت هیئت عمومی، موضوع نیست. اصرار هیئت عمومی چیست که تأکید می‌کند تو کاری به صلاحیت نداشته باش و وارد موضوع بشو، بحث دیگری است. ولی از نظر حقوقی نکتۀ مهمی است که باید بهش دقت بکنیم. در وقت‌های بعدی ناظر به محتوا هم نکاتی دارم.
حل مسئله ذی‌نفعی
حامد کرمی، هیئت علمی دانشگاه شاهد: به نظر من، حکم انتصاب معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی، یک حکم موردی است. قطعاً در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیست. منتهی این یک نکته‌ای دارد. یعنی به لحاظ تاریخی هم شاید بد نباشد. این که چرا این شکایت نسبت به احکام انتصاب من‌جمله شهردار فعلی یا موارد مشابه در هیئت عمومی می‌آید. بنظرم دوستان می‌خواستند یک مسئله را حل بکنند و آن هم بحث ذی‌نفعی است. چون اگر می‌خواستند در شعب بروند می‌بایست حتما ذی‌نفع می‌بودند. برای اینکه ذی‌نفعی را حل بکنند، آمدند صلاحیت را حل کردند و گفتند این عام‌الشمول است. چرا؟ استدلالی که می‌شود، درست است برای یک نفر حکم صادر می‌شود، ولی افراد متعددی تحت تاثیر قرار می‌گیرند. این آقا که حکمش صادر می‌شود تصمیماتی می‌گیرد و امضاهایی انجام می‌دهد که شاید میلیون‌ها نفر متأثرند. به لحاظ حقوقی این اصلاً درست نیست. آثار حکم را می‌گویید. باز هم این خود حکم را عام‌الشمول نمی‌کند. حکم انتصاب راجع به یک شخص خاص برای مدت خاص و برای یک مکان خاص و برای یک جایگاه خاص است. پس هیچ‌کدام از ویژگی‌های قاعدۀ عام‌الشمول را ندارد.
قاعدۀ عام‌الشمول را می‌گوییم قاعده‌ای است که حق و تکلیف ایجاد می‌کند برای عموم افراد و برای شهروندان. ولو ممکن است مصداقش یک نفر باشد. قوانین داریم راجع به رئیس جمهور. مثلاً یک نفر است. ولی هر کسی در جایگاه رئیس جمهور قرار بگیرد، مشمول آن قانون است. ولی این حکم انتصاب اینجوری نیست. مخصوص آقای ایکس فرزند ایگرک و با شرایط زمانی و مکانی خاص است. بنابراین با نکته‌ای که فرمودند طبق مادۀ 12 قانون دیوان عدالت اداری حتما در صلاحیت هیئت عمومی، بنظر می‌رسد که نیست.
اما نکتۀ دوم که بیشتر به‌خاطر این می‌خواستم عرض بکنم. به نظرم انتصاب معاون رئیس جمهور یک عمل سیاسی است و نه یک عمل اداری. بنابراین اساساً از صلاحیت دیوان عدالت اداری، حتی شعبه هم خارج است. در بحث امر سیاسی که حالا مهمترین ویژگی‌اش را نظارت ناپذیری‌اش مطرح می‌کند. برایش مصادیقی مطرح می‌کنیم. امر سیاسی، نظارتش هم سیاسی است. مصادیقی را مطرح می‌کنیم. خب سیاستگذاری‌های کلان کشور، یکی از مهمترین‌هایی که مطرح می‌شود بحث انتصابات مقامات سیاسی است. حالا مقام سیاسی کی است؟ اینجا یک بحث مرغ و تخم مرغ به وجود می‌آید، اما باز قابل حل است. می‌گوییم مقام سیاسی کسی است که عهده‌دار امر سیاسی است. به عنوان مثال، این در رویه و قوانین و مقررات ما سابقه داشته است. استانداران، سفرا، این‌ها بعنوان مقامات سیاسی شناخته می‌شوند و مادۀ 71 به این‌ها تصریح دارد. حتی وزرا. این‌ها پیش‌برنده و ایادی رئیس دولت که رئیس جمهور است، برای پیشبرد اهداف و سیاست‌های کلانی است که دارند. هیچگاه شما نشنیدید یا ندیدید که مثلاً کسی بیاید از هیئت وزیران یا از رئیس جمهور شکایت بکند که چرا آقای فلانی به عنوان استاندار منصوب شده یا خانم فلانی و آقای فلانی چرا وزیر یا سفیر شده. به چه دلیل؟ به خاطر ماهیت سیاسی مسئله است. یعنی رئیس جمهور همکاران مستقیم و بلاواسطه‌ای برای خودش انتخاب می‌کند. این از مصادیق عمل حاکم و تمام این نکاتی است که در حقوق عمومی باهاش آشنا هستیم. اینقدر مانور و قدرت انتصاب برای رئیس جمهور قائل هستیم که مقاماتی را به عنوان همکاران مستقیم خودش انتخاب بکنند که تحت عنوان مقامات سیاسی و مدیران سیاسی ازشان یاد می‌کنیم. با مدیران حرفه‌ای متفاوت است. نکته‌ای که دکتر کریمیان به درستی بهش اشاره کردند. این‌ها کاملا فضایشان با هم فرق می‌کند. ورود و خروجشان فرق می‌کند.
نصب مقام سیاسی، عملی سیاسی
محمدامین ابریشمی‌راد، هیئت علمی دانشگاه سمنان: نکته اصلی و کلیدی که کل دعوا را منتفی بکند همین که تشخیص بدهیم آیا سیاسی است و یا اداری. این مستلزم تفکیک بین امر سیاسی و اداری است. بنظر بنده هم نصب یک مقام سیاسی، در واقع یک عمل سیاسی است ولو اینکه ترتیبات اداری در آن جاری باشد. ولیکن استنباطم از این جهت است که درست است ملاک دقیقی برای تفکیک امور سیاسی و اداری نداریم و این تفکیک یک خورده سیال است. ولیکن مهمترین ویژگی عمل سیاسی این است که مبتنی بر صلاحدید آن مقامی هستند که تصمیم گیرنده هستند. معمولا ضوابط زیادی را قانون‌گذار برای آن مقام بار نمی‌کند. البته ممکن است شرایط و قیودی توسط قانون‌گذار تعیین شده باشد. مثلاً تعیین وزیر طبیعتاً یک امر سیاسی است. معرفی او به مجلس یک امر سیاسی است. ممکن است، فرض بر این است که در مورد وزرا شرط خاصی نداریم. بنا به صلاحدید رئیس جمهور است. اما ممکن است قانون‌گذار در مورد برخی از وزرای خاص، شرایطی داشته باشد. مثلاً در مورد وزیر اطلاعات، شرایطی داریم. این‌ها استثنا است. اما سایر امورش با صلاحدید آن مقام مافوق است که آن مقام را منصوب می‌کند.
مؤید دیگری که برای اثبات این مطلب که معاون رئیس جمهور یک مقام سیاسی است و انتصاب او عمل سیاسی محسوب می‌شود، بنظرم موید دیگر ما از بند ب ماده 54 بگیریم چرا که در مورد انتصابات اداری، ترتیبات خاص قانونی داریم. اما خود قانون‌گذار می‌گوید در مورد انتصاب مقامات موضوع ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری و در مورد عزل آنها، نیازی به رعایت ترتیبات جاری نداریم. همین نشان می‌دهد که انتصاب معاون، یک عمل اداری نبوده و الا مثل سایر مقامات اداری بایستی صورت می‌گرفت. از این جهت نظرم بر این است که انتصاب معاون حقوقی رئیس جمهور، سایر معاونین رئیس جمهور یک عمل سیاسی محسوب می‌شوند و با عنایت می‌رویم سراغ شق دوم. وقتی می‌گوییم این عمل سیاسی است، این نکته ایجاد می‌شود که آیا رسیدگی به او در صلاحیت دیوان است یا نیست. اینجا از اصل 173 قانون اساسی این استفاده را می‌کنیم که درست است گفته شده است به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به دولت، مأمورین و آیین‌نامه‌های دولتی، اما هر شکایتی قابل طرح در دیوان نیست.
قرینۀ آن قید اداری در عنوان دیوان عدالت اداری و قوانین عادی و رویه‌های موجود تنها از اعمال اداری می‌توان در دیوان عدالت اداری شکایت کرد. از اعمال کیفری که ممکن است مأمورین دولت مرتکب بشوند در دیوان عدالت اداری نمی‌توانی شکایت بکنی، چون فقط مرجع رسیدگی به دعاوی اداری است. این قید اداری به ما می‌رساند که نسبت به اعمال قضایی هم نمی‌توان در دیوان عدالت اداری شکایت کرد، نسبت به اعمال سیاسی هم و اعمال تقنینی هم نمی‌توان شکایت کرد و قس‌علی‌هذا. در خصوص صلاحیت شعبه یا هیئت عمومی با توجه به اینکه سیاسی می‌دانم اساساً طرح شکایت در دیوان را در این زمینه منتفی می‌دانم. با فرض اینکه از این نظر عدول بکنیم و شکایت طرح بشود، همان‌گونه که بزرگواران فرمودند، من هم هم‌نظر هستم و از مادۀ 12 قانون دیوان و مبنای تفکیک صلاحیت بین شعب و هیئت عمومی در نمی‌آید که حکم انتصاب یک مقام در صلاحیت هیئت عمومی دیوان قرار بگیرد. عبارات آیین‌نامه و نظامات و مقررات را هر جوری تفسیر بکنید به نظرم شامل حکم انتصاب نمی‌شود.
الزاما نصب هر مقام سیاسی عملی سیاسی نیست
آقای ویژه: ما باید بین سه مفهوم تفاوت قائل بشویم. مقام سیاسی، عمل سیاسی و عمل اداری. الزاماً مقام سیاسی که منصوب می‌کنیم انتصابش هم سیاسی نیست. یعنی دلیل ندارد سیاسی باشد. یک عمل اداری یک جانبۀ شخصی است. هم برای مقام اداری هم این وضعیت است و هم برای مقام سیاسی. فرض بفرمایید همانجور که اشاره فرمودید، مقام اداری سیاسی باید حائز شرایطی باشد. یک فرآیندی قبلاً طی شده باشد. مثلاً وزیر از مجلس رأی اعتماد بگیرد. فرض کنید که رئیس جمهور، فرض محال که محال نیست، رئیس جمهور بدون رأی اعتماد مجلس یک نفر را وزیر بگذارد. آیا این عمل قابل نظارت نیست؟ حکم انتصاب قابل ابطال نیست؟ قطعا قابل ابطال است چون عمل اداری است. ما باید امر سیاسی را کاملا مضیق تفسیر کنیم. تا آنجایی که ممکن است تمام اعمال دولت تا آنجایی که بشود قابل نظارت قضایی باشد. موارد معدودی، به هر حال اعمال حاکمیتی مربوط به نظم عمومی است. مثلاً همان وزیر اطلاعات. فرض کنید رئیس جمهور کسی را معرفی کند که شرط اجتهاد نداشته باشد برای وزارت اطلاعات. یا مقامات دیگر، سفرا، استانداران. مواردی باشد که اگر این شرایط رعایت نشود، کی مسئولیت دارد؟ مسئولیت سیاسی که فقط نیست. اینجا یک مسئولیت اداری هم از باب آن حکم انتصاب باید بیاید. فرآیند طی بشود و شرایط هم وجود داشته باشد. بنابراین صریحاً به نظرم حکم انتصاب و ابلاغ انتصاب عمل اداری است ولو برای یک مقام سیاسی باشد.
کارمند کیست؟
آقای غمامی: من به نظرم بیاییم قانون مدیریت را به عنوان یک کل واحد در نظر بگیریم. ببینیم چه اتفاقی افتاده است. مواد متعددی در قانون مدیریت است که این‌ها را باید با هم ببینیم. نمی‌شود یک ماده را ببینید و صرفاً براساس آن ماده اظهارنظر بکنید. قانون مدیریت خدمات کشوری یک مادۀ 47 دارد و این ماده را در نظر بگیریم که پایه و بنیان رأی هیئت عمومی دیوان است. مادۀ 47 به صراحت می‌گوید بکارگیری کارمندان شرکت‌ها و موسسات غیردولتی برای انجام تمام یا بخشی از وظایف و اختیارات پست‌های سازمانی دستگاه‌های اجرایی تحت هر عنوان ممنوع می‌باشد. بنیان و مبنای رأی این است، یعنی کلاً رأی بر همین اساس داده شده است. هم شاکی پرونده و هم هیئت عمومی با فرض اینکه در واقع ممکن است صلاحیت داشته باشد که همه اجماعاً گفتیم حداقل به یک دلیل، هیئت عمومی صلاحیت ندارد، آمده استناد کرده به مادۀ 47. مسئله دقیقاً چی است؟
مستقیم سر مسئله برویم. منظور از این کارمندان کیست، کیس واقعی کارمند چه کسی است؟ مصداق اصلی این پرونده و موضوع، هیئت علمی است. آیا می‌توانیم هیئت علمی یک موسسۀ عمومی غیردولتی یا یک نهاد عمومی غیردولتی را برداریم بیاوریم داخل دولت و در پست بگذاریم. این پست را گفتند که ممکن است کارمند عادی باشد، ممکن است مدیر حرفه‌ای باشد، ممکن است مقام سیاسی باشد. مادۀ 47 می‌گوید شما نمی‌توانی روی پست بگذاری. پس قطعا روی پست یک کارمند عادی نمی‌توانی بگذاری. می‌ماند دو پست دیگر. سوال این است در پست مدیریت حرفه‌ای می‌توانی بگذاری و روی پست مدیریت سیاسی می‌توانی بگذاری یا نه. سوال در واقع اینجاست که به عنوان کارمند عادی نمی‌توانی بگذاری. حالا می‌توانی روی آن دو پست دیگر بگذاری. فارغ از اینکه بگذریم مادۀ 47 اساساً برای چی وضع شده. فلسفۀ وضعش برای این بوده که قبل از قانون مدیریت خدمات کشوری، انواع مختلفی از استخدام داشتیم. قانون‌گذار می‌خواسته روش‌های استخدام در دستگاه اجرایی را صرفاً محدود بکند به موارد مشخصی و می‌خواسته در واقع مانع از این بشود که یک فردی بیاید بنشیند به عنوان کارمند عادی روی پست اداری. اگر کار داشتیم با فلسفه وضع که این سوال مطرح نمی‌شود.
این را کنار بگذاریم. در مورد دو پست دیگر صحبت بکنیم. یکی پست مدیریت حرفه‌ای و یکی پست مدیریت سیاسی. در رابطه با پست مدیریت حرفه‌ای در همین مادۀ 54 که بهش استناد شد، گفته 15 درصدش را می‌توانی کلاً خارج از سازمان بیاوری. یعنی برای مدیریت حرفه‌ای که کلاً برای 15 درصد آزاد هستی. پس هیچ الزامی وجود ندارد. یعنی مادۀ 47 مدیریت خدمات کشوری که مبنای این رأی است اطلاق ندارد و اطلاقش را جای دیگری گرفته است. برای بقیه روی پست سیاسی کسی را می‌توان نشست یا نه. موضوع چیست؟ موضوع هیئت علمی است. برویم ببینیم آیا هیئت علمی را چه روی مدیریت سیاسی، چه مدیریت حرفه‌ای می‌شود گذاشت یا نه. قانون مدیریت خدمات کشوری یک ماده دارد که کلاً اساساً بازی را بهم می‌زند. وقتی قانون مدیریت را یک جا خوانده باشید و 128ـ127 ماده را با هم خوانده باشی، حتماً مادۀ 117 را خواندی. مادۀ 117 قانون مدیریت خدمات کشوری خیلی رک و پوست کنده می‌گوید حواست باشد که آن مادۀ 47 که ظاهراً اطلاق دارد در مورد بعضی‌ها ساری و جاری نیست. مادۀ 117 مستثنیات عدم شمول این قانون را می‌گوید. می‌گوید این قانون دستت گرفتی حواست باشد که در مورد یک سری افراد نمی‌توانی براساس این قانون حکم بکنی. مستثنی از این حکمند. می‌خواهیم با مادۀ 47 نباید این افراد را بگذاریم روی این پست. می‌گوید چرا این قانون را دستت می‌گیری. برو دقت بکن، یک افرادی مشمول این قانون نیستند. مادۀ 117 دو دسته را مستثنی می‌کند. سازمان‌ها و یک سری افراد هستند. مادۀ 117 را بخوانم که می‌گوید کلیۀ دستگاه‌های اجرایی به استثنای نهادها و مؤسسات و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند. وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیردولتی که با تعریف مذکور درمادۀ 3 انطباق دارند، این‌ها دستگاه‌ها شدند. این دستگاه‌ها مشمول این قانون نیستند. یعنی مشمول حکم مادۀ 47 که دیوان رویش حکم داده، نیستند. بعد ادامه می‌دهد و می‌گوید اعضای هیئت علمی و قضات و هیئت‌های مستشاری دیوان محاسبات مشمول این قانون نیستند. در مورد کسی به مادۀ 47 استناد می‌کنیم که مشمول این قانون نیست. این فقط مستند ما نیست، یک مادۀ دیگر در قانون احکام دائمی توسعه، مادۀ 1 داریم. در مادۀ 1 به صراحت می‌گوید این اعضای هیئت علمی. کدام اعضای هیئت علمی؟ اعضای هیئت علمی که در دانشگاهی باشند که مجوزش را وزارتین داده باشد و به تأیید وزیر مربوط هم برسد. موضوعش الان دانشگاهی است که مجوزش را وزارتین داده‌اند. در مادۀ 1 قانون احکام دایمی می‌گوید این موارد اساساً مشمول قوانین و مقررات نمی‌شوند از جمله قانون محاسبات، دومین قانونی که به صراحت اسم می‌آورد می‌گوید قانون مدیریت خدمات کشوری. می‌گوید با 47 کاری نداشته باش. در دستت چیزی را می‌گیری که اساساً اعضای هیئت علمی براساس آن عمل نمی‌کنند. سوال اینست که براساس چی عمل می‌کنند. می‌گوید براساس آیین‌نامۀ استخدامی که هیئت امنا برده باشد و وزیر علوم هم تأیید کرده باشد. وقتی وزیر علوم تأیید کرده و برده هیئت امنا. اساساً این دانشگاه و اعضای هیئت علمی‌اش مشمول مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌شوند. آن وقتی که رأی صادر شده و شاکی محترم به این دقت نکردند در مورد چیزی صحبت می‌کند که نمی‌تواند به موادش استناد بکند. اگر به موادش استناد بکند، بعضی فرایندها مطرح می‌شد. اگر در مورد مواد مختلف قانون مدیریت خدمات کشوری صحبت بکنیم، ببینیم این فرد مشمول این می‌شود یا نه. اجازه بدهید یک مقدار فراتر برم. در مورد کارمند کی صحبت می‌کنیم؟ کارمند دستگاه‌هایی که مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند. کی نیست؟ کیس مربوط و امثالهم مشمول قانون مدیریت نیستند.
هیئت وزیران یک مصوبه به تاریخ 1400/12/11 دارد. شماره 160229 است. این مصوبۀ هیئت وزیران دقیقاً همین شاکی با همین مادۀ 47 می‌رود هیئت عمومی دیوان. می‌گوید نگاه کنید به استناد مادۀ 47 من می‌خواهم این مصوبۀ هیئت وزیران را ابطال بکنم. مستند چی است؟ متن مصوبه پنج شش خط بیشتر نیست. می‌گوید مأموریت کارکنان رسمی یا پیمانی دستگاه‌های اجرایی غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری. موضوع چی است؟ کارمندان است. کارمندان کی؟ رسمی یا پیمانی. یعنی الزاماً نیست رسمی باشد. دستگاه‌های اجرایی غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماموریت اعضای هیئت علمی یا رسمی یا پیمانی دانشگاه‌ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌ها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات فناوری و بهداشت باشند. یعنی اساساً بحث این آیین‌نامه دو تکیه دارد.
1ـ اعضای هیئت علمی و کارمندانی که مشمول قانون مدیریت نیستند. یعنی به این قانون کار نداشته باش و بگذار کنار.
2ـ به دولتی و غیردولتی هم کار نداشته باش.
چی مهم است؟ چیزی که مهم است دارای مجوز از شورای گسترش باشد. می‌گوید ماموریت این‌ها به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری. می‌خواهد از دانشگاهی که مشمول قانون مدیریت نیست به دستگاهی که مشمول قانون مدیریت است، مأمور بشود. در صورت وجود جواز ماموریت در قوانین و مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه. گفتیم مورد عمل دستگاه ماده 1 قانون احکام دایمی گفته آیین‌نامه استخدامیش که برده باشد به هیئت امنا و به تأیید وزیر مربوط رسانده باشد. می‌گوید بلامانع است. نحوه و مدیریت ماموریت و همچنین مرجع نحوه پرداخت حقوق و مزایای کارمند مامور با رعایت قوانین و مقررات مربوط تعیین خواهد شد. این مصوبۀ هیئت وزیران است که به هیئت تطبیق مجلس می‌رود. رئیس مجلس با توجه به اختیارات اصل 85 و 138 و قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 می‌گوید مغایرتی با قانون ندارد. رئیس مجلس بعنوان ناظر و صیانت‌کننده حاکمیت قوانین عادی بر مقررات می‌گوید این مأموریت هیچ مغایرتی ندارد. این هم در نظر بگیریم که این قانون نحوۀ اجرا هشت تبصره دارد. تبصرۀ هشت آن به نحوی برتری نظر رئیس مجلس را بر دیوان تأیید می‌کند. پس یعنی اساساً یکبار رئیس مجلس که طبق تبصرۀ مقام صادرکننده حکمی است که مافوق بر رأی است، گفته هیچ ایرادی ندارد. هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری می‌آید. همین هیئت تخصصی که رسیدگی کرده و رئیس هیئت تخصصی کسی است که الان هم رئیس هیئت تخصصی است، همان شاکی با استناد، همان ماده، با استنادات متعدد، کاری ندارم، چهار صفحه است و قسمت خیلی کوتاهش را می‌خوانم. رأی هیئت تخصصی می‌گوید در مصوبه صرفاً تصریح بر بلامانع بودن ماموریت‌های پیش‌بینی شده در آن در صورت وجود جواز ماموریت در قوانین و مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه مبدا شده و تکلیفی ایجاد ننموده است. بعد در آخر رأی چهار بندی‌اش به صراحت می‌گوید. این عبارت را بخوانم. با عنایت به مراتب فوق، تصویب‌نامه‌ای که هیئت وزیران صادر کرده، رئیس مجلس گفته مغایر با قانون نیست. می‌گوید قابل ابطال نبوده. مستند انتقال یک عضو هیئت علمی که گفتیم مشمول قانون مدیریت نیست به دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت. می‌گوید این مبنا، این مقرره است. این یکی اتفاقا در صلاحیت هیئت عمومی دیوان بود. می‌گوید این‌ها قابل ابطال نبوده و تصویب آن خارج از حدود اختیارات هیئت وزیران هم نمی‌باشد. یعنی وضع کن، بگذار منتقل بشود. ماموریتش و مدتش همه چیزش در اختیار است. چه اتفاقی افتاده؟ زیر یک سال و اندی، دیوان به موضوعی رسیدگی کرده که شاکی یکی است، موضوع یکی است، استناد یکی است، هیئت تخصصی همان است، رئیس هیئت تخصصی همان است. رئیس مجلس هم گفته مغایر نیست. هیئت تخصصی هم گفته مغایرت ندارد و قابل ابطال نیست. چی می‌شود که ظرف این مدت کل استنادات عوض می‌شود. مادۀ 47 که گفته در مورد این‌ها ساری و جاری نیست، در مورد کسی که موضوع ما است یعنی هیئت علمی دستگاه غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری جاری می‌شود. مسئله به همین سادگی است. یعنی اساساً در بازی قانون مدیریت حواسمان باشد که آیا این قانون بر همه مشمولین موضوع مادۀ 5 حاکم است یا نه. 117 یک سری را بیرون گذاشته. این نکات را در نظر بگیریم، بنظرم خیلی درگیر نسبت مادۀ 47، مادۀ 54 و موارد دیگر نخواهیم بود.
دسترسی به مناصب سیاسی برای همۀ شهروندان
آقای کرمی: لفظ کارمند قابل اطلاق به مقامات سیاسی بماهو سیاسی نیست. یک نکته دارد. براساس قوانین و مقررات ما، یک کارمند هم می‌تواند منصوب بشود در مقامات سیاسی و مناصب سیاسی. اما هیچ الزامی وجود ندارد که مقام سیاسی حتماً باید کارمند هم باشد. مقام اداری که لفظ کارمند را برایش بکار می‌بریم، یک لفظ کلی است برای کسانی که عهده‌دار امر اداری هستند. نظام بکارگیری‌شان مبتنی بر شایسته‌سالاری است. مبتنی بر ارتقا است. بنابراین از آن ابتدای ورود به خدمتشان، در مادۀ 41 به بعد قانون مدیریت است، مبتنی بر برابری فرصت‌ها از طریق آزمون عمومی است، باید گزینش بشوند و شرایط خاصی داشته باشند. در حین خدمت، ارزیابی می‌شوند، ارتقا پیدا می‌کنند و در حالات مختلف استخدامی در نهایت بازنشسته می‌شوند. اما مقام سیاسی هیچ کدام از این‌ها را ندارد. نه ورودش مثل یک کارمند است و نه خروجش. مقام سیاسی بازنشستگی ندارد. کسی که مستخدم دولت نبوده است و به عنوان استاندار منصوب شده است، به عنوان وزیر پیشنهاد شده و انتخاب شده است. یا بازنشسته بوده است. اطلاق لفظ کارمند هم ندارد.
در خود رأی، آقای پاشاکی هم رویش تأکید می‌کنند که به جز بند ب مادۀ 54 هیچ استنثای دیگری بر مادۀ 47 وارد نشده است. از کجا این را می‌گویید. اتفاقاً بفرمایید که کجای قانون مدیریت راجع به مقامات سیاسی حکمی دارند به جز بحث معیار پرداختشان که در مادۀ 71 آمده است، هیچ کدام از احکام قانون مدیریت خدمات کشوری، راجع به مقامات سیاسی عمدتاً اعمال نمی‌شود. این یک تالی فاسد دارد. تالی فاسدش اینست که از این به بعد بگوییم دسترسی و تصدی به مناصب سیاسی مختص کارمندان دولت است. فردا روزی می‌گویند این پست‌ها حاکمیتی است پس حتماً رسمی باشند یا مثلاً پیمانی باشد، اگر مستمر باشد. این‌ها تالی فاسدش است. دسترسی به مناصب سیاسی باید برای همه شهروندانی که سالم هستند وجود داشته باشند. نحوه انتصابش چیست؟ گفتیم مقام اداری که همان کارمند باشد سیستم ارتقا و شایسته سالاری است. مقام سیاسی به صلاحدید است. به صلاحدید مافوق است. آن چیزی که بند ب مادۀ 54 می‌گوید که حتی اگر این هم در قانون مدیریت نبود هیچ اتفاقی نمی‌افتاد. آقای دکتر پیشینه و سوابقش مادۀ 47 را گفتند و با مادۀ 17 باید دید و مبتنی بر آن نظریه نوین مدیریت دولتی است. بحث برون‌سپاری و این مسائل است. اصلا ربطی به مقامات سیاسی ندارد. شاکله قانون مدیریت خدمات کشوری، نسبت به مقامات سیاسی، اصلاً حکمی ندارد. همانجور که عرض کردم به صلاحدید مقام مافوق است. فقط در زمینه پرداخت به آنها یک اشلی را مطرح می‌کنند.
مقام سیاسی لزوماً کارمند نیست
آقای ویژه: من چند نکته بگویم. اول اینکه درست می‌فرمایید و من هم موافقم که مقام سیاسی نباید کارمند الزاماً باشد. بحث‌هایی که مطرح شده در دادنامه در مورد رعایت اصل 28، تحویل بودجه در این خصوص. به نظرم موضوعیتی ندارد. بنظرم شاکی محترم آنچه مطرح کردند خیلی ارتباطی ندارد. اما در دو تا موضوع یک خورده اختلاف نظر دارم با همکار عزیزم. یکی در مورد مادۀ 47 است که فرمودند تسری پیدا نمی‌کند. ببینید آقای دکتر مبنایی که مادۀ 47 بیس دادنامه است روی بکارگیری افراد خارج از دولت و سازمان است. وارد نشده که چه شرایطی داشته. گفته بکارگیری افراد غیرقانونی است. اگر بکارگیری بشوند در شرایط دیگری باید باشد. مثلاً در مورد مادۀ 117، آن موقع هم در مورد مصوبه ماموریت خیلی بحث داشتیم که اساساً ماموریت از یک موسسه خصوصی به دولت، معنا ندارد. یعنی الان قضات و اعضای هیئت علمی که در ماده 117 آمده است. قضات مشخصند. منظور از اعضای هیئت علمی دانشگاه‌های دولتی است. کارمند هستند. خودشان کارمند هستند. وقتی کارمند باشم معنا پیدا می‌کند. معنا پیدا می‌کند ماموریتم از بخشی از دولت به بخش دیگری. من وقتی از یک شرکت خصوصی بخواهم به دولت بیایم، ماموریت معنا ندارد. دانشگاه امام صادق یا دانشگاه آزاد یا دانشگاه شاهد ظرفیت استخدامیشان کاملاً متفاوت است. در نتیجه دوستان ما که به دانشگاه آزاد می‌روند کار بکنند، به عقیده من اصلاً نباید ماموریت بگیرند. حالا بحث وقت هیئت علمی و اینکه چقدر کار بکنند، بحث دیگری است. به لحاظ اداری، منعی وجود ندارد که بروند کار بکنند. از مستثنیاتش بگذریم. مثل شرکت خصوصی، اگر یک سمت اداری بگیرم یا رئیس دانشگاه بشوم آن موقع منع پیدا می‌کند. یعنی نمی‌توانم عضو هیئت علمی یک شرکت خصوصی بشوم. عرضم این است که بنظرم اصلا این مصوبه که فرمودید، آن موقع هم ایراد داشتیم. گفتیم معنا ندارد که از یک موسسه خصوصی به دولت بروید. اصل بیس که گفته شده در مادۀ 47 این است الان من نوعی که به دولت می‌آیم و مثلاً عضو هیئت علمی دانشگاه آزاد هستم، شاهد هستم، امام صادق هستم، وقتی به دولت می‌آیم نباید ماموریت بگیرم. در آزادی انتخاب بحث نیست. ولی بحث این می‌شود که وقتی در دولت وارد می‌شوم، وضعیت ارتباطم با دولت چیست. مثلاً الان عضو هیئت علمی دانشگاه هستم و مامور نمی‌شوم. خیلی جاها مشاورم. در همین قوه قضائیه. وقتی مشاور هستم ماموریت نمی‌روم و قرارداد کار معین با من می‌بندند که عضو بشوم. احتمالا وقتی که مأمور می‌شوم طبق روال، فقط حق مدیریت بهشان تعلق می‌گیرد. اساساً غلط است بخاطر اینکه حقوق و مزایایم را از دولت نمی‌گیرم که حق مدیریت مازاد بگیرم. من اصلا جداگانه باید حقوق بگیرم.
ابطال حکم انتصاب نه مأموریت
آقای کرمی: آقای دکتر با فرض صحبت شما، باز مشکلی که در این رأی است حل نمی‌شود. می‌دانید چه اتفاقی افتاده. این رأی حکم انتصاب رئیس جمهور را ابطال کرده نه حکم ماموریت را. ببینید رئیس جمهور در حکمش نگفته که این را به عنوان مامور براساس ماده فلان بگیرید یا نه. گفته من شما را به عنوان معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان منصوب می‌کنم. یعنی می‌خواهم بگویم دقتی که در خواسته شاکی و در رأیی که به عنوان محل نزاع مشخص نشده، الان مشکل را برای ما حل نمی‌کند.
اگر براساس اصل 124 و 126 همچین اختیاری برای رئیس جمهور قائل هستیم که باید بگوییم حکم درست است. حالا نحوۀ اجرایش را ایراد داریم و بگوییم در قالب ماموریت نباید بود یا مرخصی می‌گرفت یا قرارداد مشاوره باهاش می‌بست. حالا به هر دلیلی. چون او در مبداء هم ممکن است ملاحظاتی داشته باشد. الان نحوه اجرا باز برای ما مسئله است. آن چیزی که ابطال شده حکم رئیس جمهور است. دعوا سر بحث ماموریت است. حکم ماموریت است. این دقت نه توسط شاکی و نه توسط هیئت عمومی صورت نگرفته است.
عدم توجه به واقعیت‌ها
آقای ابریشمی‌راد: در تفسیر لفظی همه مواد را ببینید. اینجا همه مواد دیده نشده است. استثنای مذکور در ماده 117 قانون مدیریت راجع به اعضای هیئت علمی دیده نشده. نکته بعدی اینست که تفسیر لفظی در عبارت پردازی بیشتر است. نمی‌دانم چطور لفظ کارمند را تسری دادند به اعضای هیئت علمی. خود این اشکال است. اشکال بعدی اینست که در قانون مدیریت تلاش زیادی شده است در مورد مقامات موضوع مادۀ 71، از لفظ کارمند استفاده نکرده. از لفظ مقام استفاده شده. خود ماده 71 هم تصریح می‌کند این‌ها را مقام می‌شناسم. در جای جای قانون هم تا آن جایی که سرچ کردم، آنها را به عنوان مقام می‌شناسیم. اینکه کارمند را به مقام تسری بدهیم خلاف اصل است. اشکال بعدی که به رأی وارد می‌دانم در خصوص عدم توجه رأی به واقعیت‌های نظام اداری و سیاسی ما بوده. یعنی واقعیت موجود آن است که بخش قابل توجهی از بدنه کارمندی و مدیریتی دستگاه‌های اجرایی ما نه تنها قوه مجریه. الان نکته‌ای که است با اصلاحی که در قانون دیوان صورت گرفته، به موجب ماده 92 قانون جدید دیوان، این رأی برای همه قوا و مشمولین ماده 12 لازم الاتباع است و عطف بماسبق هم می‌شود. رئیس قوه قضائیه معاونینش را یک رصد بکند. چون می‌دانم مواردی در بین معاونین رئیس قوه قضائیه است که کارمند بودنشان محل خدشه است. اثر این رأی زیاد است و اهمیت اصلاح آن خیلی مشخص و بارز است. لذا یک اشکال دیگری که این رأی دارد این است که به واقعیت‌های نظام سیاسی و اداری ما توجه نداشته. یکی از این واقعیت‌ها این است که در بخش غیردولتی که در موردش صحبت می‌کنیم با آن بخش خصوصی که در ذهنمان است یک خورده متفاوت است. این غیردولتی‌های ما واقعا شبه‌دولت هستند و خودشان دولت هستند. دانشگاه امام صادق و دانشگاه شاهد واقعا بودجه‌شان از کجا می‌آید. بخش قابل توجهی از دولت می‌آید. کمک می‌گیرند. دانشگاه شاهد وابسته به بنیاد شهید است؟ درسته؟ اینکه بگوییم غیردولت هستند و بخاطر این، کارمندش در دولت نیاید و خدمت بکند، با واقعیت‌های نظام اداری ما همخوانی کامل ندارد. نکته بعدی آن است اشکال دیگری که به اینرأیوارد است متأسفانه دیوانه در این رأی به رویه خودش هم توجه نداشته. موضوعی که دکتر قوامی بهش اشاره کردند، در واقع آیین‌نامه‌ای است که شاید هفت هشت ماه قبل تصویب شده و در خود هیئت تخصصی مربوطه بررسی شده است، خب بعید است. یادمان بود چنین آیین‌نامه‌ای رفت و ایراد گرفته نشد و ابطال نشد. اعضای هیئت تخصصی به این واقعیت توجه نداشتند، خودش محل تأمل جدی است. لذا از سه منظر، چه از نظر تفسیر لفظی بگوییم، چه از نظر توجه به واقعیت‌های نظام اداری و سیاسی و چه توجه به رویۀ خود دیوان، برای این رأی اشکالات جدی بار است. حالا به عبارات و الفاظ رأی اشکال بگیریم، بنظرم از این سه وضعیت خارج نمی‌شود. یکی از این مشکلات را می‌توانیم برایش بار بکنیم.
آقای غمامی: برگردیم به ماده 1 قانون احکام دایمی توسعه. در ماده 1 می‌گوید در مورد چی صحبت می‌کنم، دانشگاه. این دانشگاه‌ها کدامشان مدنظرم است؟ آن‌هایی که مجوز از شورای گسترش داشته باشند. این‌ها از شمول قانون مدیریت خارج هستند. سوال، دانشگاه در مادۀ 1 شامل دانشگاه غیردولتی می‌شود یا نه؟ می‌شود. دانشگاه غیردولتی که از شمول قانون مدیریت خارج است که اگر بگوییم در واقع مشمول قانون مدیریت نبوده و اعضای هیئت علمی‌اش که در واقع مشمول احکام مواد متعدد از جمله مادۀ 47 نمی‌شوند، چطوری در مورد دانشگاهی حکم می‌دهیم که غیردولتی است ولی مجوز شورای گسترش را دارد و بعد از قانون مدیریت استثنایش می‌کنیم. نکتۀ مهمش اینجاست که هیئت علمی‌های موضوع مادۀ 117 قانون مدیریت خدمات کشوری، هیئت علمی‌های مطلق هستند. یعنی صرفاً هیئت علمی‌های وزارت‌خانه، موسسۀ دولتی و دانشگاه‌های دولتی نیستند. اگر این‌طور نبود، چرا کل آن دانشگاه‌ها را از قانون مدیریت خارج کرده است. هیئت علمی موضوع ماده 117 اطلاق دارد. می‌گوید هیئت علمی. اگر نکتۀ آقای دکتر ویژه بود باید می‌گفت هیئت علمی دولتی. نکته بعدی، هیئت علمی‌هایی که مجوز دانشگاهشان را شورای گسترش داده شده، در سه وضعیت مختلف حتماً باید تمام فرایندهای وزارت علوم را مطابق آیین‌نامه استخدامی اعضای هیئت علمی که به تأیید وزیر علوم رسیده، طی بکنند. جذب، تبدیل وضعیت و ارتقا. یعنی چی؟ یعنی این‌ها هیئت علمی هستند. 117 اطلاق دارد. ماده 1 گفته از شمول قانون مدیریت مستثنی هستند. این‌ها را در نظر بگیریم. نکته دکتر کریمیان را هم در نظر بگیریم که قانون‌گذار اتفاقا با دقت اینجا کلمه هیئت علمی را با اطلاق بکار برده. برای قید زدنش دلیل می‌خواهیم و دلیلی نداریم با توجه به ماده 1 قانون احکام دایمی.
