اصلاحیه قانون دیوان عدالت زیر ذره بین

نسیم آنلاین؛ محمدحسن احمدی: یکی از راه‌های نظارت مستقیم مردم بر قوای حاکمۀ کشور، اعمال نظارت قضایی است. در این روش، شهروندان می‌توانند نسبت به تصمیمات و مصوبات قوای حاکمه که احتمالا در آن‌ها از قوۀ قهریه سوء استفاده شده است، شکایت کنند؛ چرا که علی‌الاصول حاکمیت باید این نیروی قاهرانۀ خود را در راستای ارادۀ عمومی به کار ببرد.

تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، نظارت قضایی بر اَعمال و تصمیمات نهادهای حاکمیتی، تنها به عنوان اصلی متروک در قانون اساسی مشروطه مورد اشاره قرار گرفته بود که البته آن را هم به صورت دقیق نمی‌توان نظارت قضایی مستقل دانست؛ اصل 32 قانون اساسی مشروطه معین کرده بود:

«هر کس از افراد ناس می‌تواند عرضحال یا ایرادات یا شکایات خود را کتباً به دفترخانة عرایض مجلس عرضه بدارد. اگر مطالب راجع‌به خود مجلس باشد جواب کافی به او خواهد داد و چنانچه راجع‌به یکی از وزاتخانه‌ها است بدان وزارتخانه خواهد فرستاد که رسیدگی نماید و جواب مکفی بدهند.»

سپس برای نخستین بار ماده 64 قانون استخدام کشوری مصوب 22 آذر 1301 شمسی نهاد «شورای دولتی» را طرح کرد. طبق ماده مذکور «مرجع رسیدگی به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران در موارد نقض یکی از مواد این قانون، شورای دولتی و در غیاب آن، دیوان عالی تمییز خواهد بود.» شورای مزبور تا تاریخ 7 اردیبهشت 1339 که «قانون شورای دولتی» به تصویب رسید، عملاً به بوته فراموشی سپرده شده بود. در سال 1339 قانون مسئولیت مدنی دولت به تصویب رسید و دادگاه‌ها توانستند در مواردی که به مناسبت اداره امور عمومی، خسارات و زیان‌هایی متوجه اشخاص می‌شد، رسیدگی کنند ولی این نظارت هم چندان گسترده نبود. در همان سال (سال 1339) مجلس شورای ملی، قانونی به نام «قانون تشکیل شورای دولتی» تصویب کرد ولی این قانون به صورت کامل هرگز اجرا نشد. تصویب «قانون تشکیل شورای دولتی» ایران در سال 1339 با پیروی از نظام قضایی فرانسه صورت گرفت. در فرانسه، دادگاه‌ها به عمومی و اداری تقسیم می‌گردند؛ دادگاه‌های عمومی تابع دیوان عالی کشور و دادگاه‌های اداری زیر نظر شورای دولتی‌اند.

اما پس از پیروزی انقلاب اسلامی در حین تدوین قانون اساسی چون نویسندگان حقوقی پیش‌نویس آن تحت تأثیر آموزه‌های نظام حقوقی فرانسه بودند، تشکیل دیوان عدالت اداری را مطرح کردند و این نهاد به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران راه یافت. در قانون اساسی در دو اصل 170 و 173 از دیوان عدالت اداری نام برده شده است؛ اصل 170 راجع به تکلیف قضات در مواجهه با مصوبات دولتی خلاف قانون است و اصل 173 به حق مردم در شکایت از تصمیمات و مصوبات دولتی اشاره می‌کند.

اصل یکصد و هفتادم

قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب‌‌نامه‌‌ها و آیین‌‌نامه‌‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.

اصل یکصد و هفتاد و سوم

به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد‌ها یا آیین‌‌نامه‌‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌‌کند.

قانون دیوان عدالت اداری از زمان پیدایش این نهاد تا امروز چندین تغییر و تحول را به خود دیده است. نخستین قانون مربوط به تشکیلات دیوان عدالت اداری در سال 1360 به تصویب رسید. سپس اصلاحاتی در سال 1385 بر آن مترتب شد و در سال 1392 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به تصویب مجلس رسید.

طرح «اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» در 1399/4/22 توسط 36 نفر از نمایندگان مجلس جهت طی مراحل قانونی به هیأت رئیسۀ مجلس تقدیم شد. این طرح جهت بررسی کارشناسی به کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی ارجاع شد. این کمیسیون پس از بحث و تبادل نظر در تاریخ 1400/4/8 با اصلاحاتی در طرح، آن را تصویب کرد و گزارش خود را تقدیم صحن علنی مجلس نمود. در نهایت این طرح در تاریخ 1401/03/29 با اصلاحاتی به تصویب مجلس رسید و شورای نگهبان پس از رفت و برگشت‌های چندباره در تاریخ 13 اردی‌بهشت سال جاری آن را مغایر با شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.

اما در خصوص اصلاحات فعلی قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بایستی دو مرحله را از یکدیگر تفکیک کرد؛ اولا اصلاحاتی که در متن مصوبۀ اولیه موجود بوده و ثانیا ایراداتی که شورای نگهبان بر مصوبه گرفته و آنچه ما در متن نهایی با آن روبرو هستیم. عمدۀ اصلاحات قانون اخیر را همانگونه که در مقدمۀ توجیهی طرح نیز به آن اشاره شده، می‌توان در چهار بخش خلاصه نمود:

الف) افزایش دامنۀ صلاحیت دیوان

1- توسعۀ بخش «خواهان» دیوان عدالت اداری

دیوان عدالت اداری به صورت کلی از دو بخش شعب و هیأت عمومی تشکیل شده است. بنا به مواد 10 و 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، حوزۀ صلاحیت این دو بخش مشخص شده بود؛ رسیدگی به شکایت علیه تصمیمات موردی و رسیدگی به دعاوی ناشی از تخطی از قواعد حقوق عمومی در صلاحیت «شعب» در نظر گرفته شده و رسیدگی به شکایت از تصمیمات عام الشمول به جهت قانونیت و شرعیت مقررات و همچنین صدور آراء وحدت رویه در صلاحیت «هیأت عمومی» دیوان قرار گرفته است.

رویۀ قضایی دیوان عدالت اداری بر این قرار بود که به دلیل استفاده از لفظ «مردم» در اصل 173، شکایات واحدهای دولتی را در هیچ موردی قابل طرح و رسیدگی در «شعب» دیوان عدالت اداری نمی‌دانست. نظری که در رأی وحدت رویۀ 393837 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1368 نیز ذکر شده بود. البته این نظر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بعدها اصلاح شد. هیأت عمومی در سال 1371 در رأی وحدت رویۀ دیگری اعلام کرد که منظور از واحد دولتی‌ای که امکان طرح دعوا در شعب دیوان را ندارد، واحدهایی هستند که در مقام حفظ حقوق دولت باشند. به همین دلیل اگر واحد دولتی از شأن دولتی خود استفاده نکند و به عنوان یک شخص حقوقی ساده (بدون اختیار عام دولتی) شکایت طرح کند، باید به این شکایت در دیوان رسیدگی شود. البته رویکرد دوم در دیوان کمتر مورد استناد قرار می‌گرفت و عمدتا با رأی وحدت رویۀ سال 1368، به صورت کلی شکایات واحدهای دولتی را در شعب نمی‌پذیرفتند. این رویکرد مورد قبول بسیاری از حقوق‌دانان نبود؛ چرا که اولا بسیاری از نهادها به صرف دولتی بودن از امکان طرح شکایت و دفاع از حقوق خود محروم می‌شدند و این امر خلاف دادرسی عادلانه بود. ثانیا با استناد به فلسفۀ تأسیس دیوان به این نکته اشاره می‌کردند که این نهاد برای دادرسی «اداری» تشکیل شده است و شخصیت خواهان (که می‌تواند اعم از واحدهای دولتی یا مردم عادی باشد) تأثیری در اداری بودن ندارد. هرکس می‌تواند به جهت ماهیت دعاوی دیوان، در این مرجع شکایت کند حتی اگر یک واحد دولتی از واحد دولتی دیگری شکایت داشته باشد.

این موضوع در قانون سال 1392 دیوان عدالت اداری به صورت مبهم مطرح شده بود. به این دلیل که صدر مادۀ 10 که در مقام بیان صلاحیت «شعب» دیوان عدالت اداری بود از عبارت «اشخاص حقیقی و حقوقی» استفاده کرده بود که می‌توانست شامل اشخاص حقوقی عمومی (یعنی واحدهای دولتی) نیز بشود ولی عدم صراحت قانون، سبب شده بود که در عمل با استناد به رأی وحدت رویۀ سال 1368 «شعب» دیوان خود را صالح به رسیدگی شکایات واحدهای دولتی ندانند. اما در اصلاحات اخیر با اضافه کردن دو تبصره به مادۀ 3 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اولا مراجع اختصاصی اداری تعریف شدند و ثانیا امکان طرح شکایت واحدهای دولتی از این مراجع، به صراحت پذیرفته شد. به این ترتیب می‌توان قائل بر این شد که با پذیرش شکایات واحدهای دولتی از مراجع اختصاصی اداری (نظیر کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت‌های حل اختلاف کارگری، هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی) صلاحیت دیوان در این بخش افزایش پیدا کرده است. البته اصلاحات جدید دیوان، رسیدگی به شکایات واحدهای دولتی از آرا و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری را در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان قرار داده و رأی این شعب را هم قطعی تلقی کرده است.

لازم به ذکر است که «هیأت عمومی» دیوان عدالت اداری، شکایات واحدهای دولتی را در جهت ابطال مصوبات واحدهای دولتی دیگر می‌پذیرفت.

2- توسعۀ بخش «خوانده» دیوان عدالت اداری

در بخش الف بند 1 مادۀ 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از میان واحدهای دولتی که تصمیمات آن‌ها قابل شکایت در «شعب» دیوان عدالت اداری بود، مجموعا به وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی و نیز شرکت‌های دولتی اشاره شده بود. اما از میان موسسات عمومی غیردولتی تنها تصمیمات شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی قابل شکایت در دیوان عدالت اداری بود. مجلس سعی داشت در اصلاحیۀ فعلی، دامنۀ این نهادها را گسترش دهد تا واحدهای دولتی بیشتری در چتر نظارتی دیوان عدالت اداری قرار بگیرند. به همین دلیل تبصره‌ای با مضمون زیر به مادۀ 10 اضافه کرده بود:

«رسیدگی به تظلمات نسبت به مصوبات و تصمیمات یا اقدامات دستگاه‌های اجرایی موضوع مادۀ 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/7/8 با اصلاحات و الحاقات بعدی و دانشگاه آزاد اسلامی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است».

مادۀ 5 قانون مدیریت خدمات کشوری در مقام تعریف دستگاه‌های اجرایی بیان می‌کرد:

«دستگاه اجرایی: کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند».

مضاف بر این از نظر مجلس، تصمیمات و اقدامات دانشگاه آزاد اسلامی نیز به دامنۀ صلاحیتی دیوان عدالت اداری اضافه می‌شد. با این حال شورای نگهبان این تبصره را خلاف اصل 173 قانون اساسی دانست چرا که از نظر شورای نگهبان، طبق اصل 173 قانون اساسی، تنها شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد‌ها یا آیین‌‌نامه‌‌های «دولتی» قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری است. به همین دلیل دیوان صلاحیت رسیدگی به تصمیمات و اقدامات نهادهای عمومی غیردولتی که طبق مادۀ 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، ذیل دستگاه‌های اجرایی به حساب می‌آید و هم‌چنین تصمیمات و اقدامات دانشگاه آزاد اسلامی که طبق مادۀ 5 اساس‌نامۀ تأسیس آن، یک دانشگاه «خصوصی و غیردولتی» به شمار می‌رود را ندارد. البته استدلال شورای نگهبان در این مسأله قابل انتقاد است چرا که اولا منظور از لفظ «دولتی» در اصل 173 تنها منحصر در واحدهای دولتی ذیل «قوۀ مجریه» نیست و باید هر نهادی را که از امتیاز قدرت عمومی استفاده می‌کند را در بربگیرد تا امکان سوء استفاده از قدرت عمومی توسط نهادهای حاکمیتی نباشد؛ حال چه این واحدها ماهیت دولتی داشته باشند و چه ماهیت عمومی غیردولتی داشته باشند. ثانیا شورای نگهبان در سال 1392، عملا با پذیرش قابل شکایت بودن تصمیمات و اقدامات شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی (که هر دو موسسۀ عمومی غیردولتی به شمار می‌روند)، خلاف استدلال اخیر خود عمل کرده بود. مشخص نیست که این دو نهاد عمومی غیردولتی چه ویژگی‌ای دارند که تصمیمات آن‌ها قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است اما در خصوص اقدامات سایر موسسات عمومی غیردولتی چنین امکانی متصور نیست. به هرحال با اصرار مجلس بر تبصرۀ فوق، تصمیم نهایی در این مورد به مجمع تشخیص مصلحت نظام سپرده شد که این نهاد نی، تصویب این تبصره را به مصلحت ندانست و این تبصره نهایتا از قانون حذف شد.

3. توسعۀ موضوعات قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری

 - قراردادهای اداری: رویۀ قضایی دیوان عدالت اداری بر این قرار بود که به شکایات ناظر بر قراردادهایی که یک طرف آن واحدهای دولتی بودند رسیدگی نمی‌کرد و خود را صالح به رسیدگی نمی‌دانست. این موضوع در آرای وحدت رویۀ متعددی مورد تأکید هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز قرار گرفته بود و از این منظر بسیاری از اختلافات قراردادی بین اشخاص عادی و واحدهای دولتی بر سر قراردادهایی که میانشان تنظیم می‌شود، قابل پیگیری در دیوان عدالت اداری نبود. در این زمینه، رأی وحدت رویۀ شمارۀ 228 هیأت عمومی در سال 1391 بیان می‌داشت: «رسیدگی به دعاوی ناشی از عقود و قراردادها که جنبۀ ترافعی دارند، خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری است.» اما در اصلاحات اخیر مجلس، تبصره‌ای به مادۀ 10 قانون اضافه شده است که مطابق آن «رسیدگی به شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی از وقوع تخلف و عدم رعایت قوانین و مقررات در مراحل انعقاد قرارداد توسط دستگاه‌های اجرایی در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است، لیکن رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قرارداد فیمابین طرفین در صلاحیت دیوان نیست.» این بخش از اصلاحات قانون اخیر از سوی شورای نگهبان با اشکالی مواجه نشد و به این ترتیب دامنۀ صلاحیت دیوان عدالت اداری از این حیث نیز گسترش یافت.

- تعیین میزان خسارات وارده توسط دیوان عدالت اداری: در تبصرۀ یک مادۀ 13 قانون سال 1385 دیوان عدالت اداری مقرر شده بود: «تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (1) و (2) این ماده پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاه عمومی است.» به همین دلیل شعب دیوان عدالت اداری، در بررسی خسارات وارده به افراد از سوی واحدهای دولتی، تنها باید خسارت وارده را تصدیق می‌کردند و سپس افراد برای تعیین میزان خسارت، به دادگاه‌های عمومی دادگستری مراجعه می‌کردند. در سال 1392 این موضوع به این صورت اصلاح شد که «تعیین میزان خسارات وارده از ناحیه مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای (۱) و (۲) این ماده پس از صدور رأی در دیوان بر وقوع تخلف با دادگاه عمومی است.» به این ترتیب در اصلاح قانون دیوان در سال 92، شعب دیوان مکلف بودند که تنها وقوع تخلف واحد دولتی را احراز کنند و تمامی مراحل دیگر رسیدگی به موضوع خسارت، باید توسط دادگاه‌های عمومی دادگستری صورت می‌گرفت. توجیه این موضوع این بود که نویسندگان قانون اعتقاد داشتند که تعیین خسارت و احراز تقصیر و احراز وقوع خسارت ،همه مسائلی حقوقی و فنی هستند و به اصطلاح حقوقی باید به صورت «ترافعی» رسیدگی شوند؛ دو طرف پرونده در حین رسیدگی حاضر باشند و نسبت به ادعاهای طرف مقابل، بتوانند واکنش نشان دهند. در حالی که دیوان عدالت اداری، مرجع قضایی اداری است و به دادرسی اداری مشغول است و دادرس اداری امکان احراز موارد یادشده را ندارد. اما در اصلاحات اخیر، با این استدلال که روند رسیدگی قبلی بسیار طولانی بوده و مشقات بسیاری را برای مردم به همراه دارد، تصمیم گرفته شد که «تعیین میزان خسارت» نیز علاوه بر احراز وقوع تخلف و خسارت، با شعب دیوان عدالت اداری باشد. در این خصوص، تبصرۀ 1 مادۀ 10 قانون، به این صورت اصلاح شده است: «رسیدگی به دعاوی مطالبۀ خسارت در صلاحیت دادگاه‌ عمومی است. لیکن در مواردی که مطالبۀ خسارت ناشی از تخلف در اجرای وظایف قانونی و اختصاصی یا ترک فعل از انجام وظایف مذکور از سوی واحدهای دولتی... و مأمورین واحدها و دستگاه‌های یادشده باشد، موضوع در دیوان عدالت اداری مطرح و شعبۀ دیوان ضمن رسیدگی به احراز وقوع تخلف، نسبت به اصل مطالبۀ خسارت، نسبت به تعیین خسارت وارده اقدام نموده و حکم مقتضی صادر می‌نماید.»

4. تعیین تکلیف در خصوص مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی

در تبصرۀ مادۀ 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مقام استثنای نهادهایی که تصمیمات آن‌ها قابل ابطال در «هیأت عمومی» دیوان نیست، بیان شده بود: «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضاییه و صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضاییه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است.» در اصلاحات اخیر، مجلس تصمیم گرفت تا به متن قانون دیوان در سال 1385 برگردد که مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را از چتر نظارتی دیوان خارج کرده بود تا به این ترتیب، مصوبات این نهاد توسط هیچ مرجعی قابل نظارت نباشد و حتی دیوان نیز نتواند مصوبات آن را ابطال کند. این امر در اصلاحات اخیر نیز مورد تأکید قانون‌گذار قرار گرفت.

مجلس با اضافه کردن عبارت «شورای عالی انقلاب فرهنگی» به تبصرۀ مادۀ 12 یادشده، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را نیز از شمول صلاحیت هیأت عمومی خارج کرد. به علاوه، تبصرۀ دیگری به مادۀ 12 اضافه می‌شد که مطابق آن، مصوبات شورای عالی فضای مجازی نیز از شمول صلاحیت هیأت عمومی خارج می‌گشت. اما هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام اشکالی بر این تصمیم مجلس وارد کرد:

«خروج مصوبات و تصمیمات کمیسیون‌ها و کمیته‌های ذیل شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی از شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری به دلیل عدم توجه به الزامات عدالت‌محوری در قانون، مغایر جزء 10 بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری است».

به همین دلیل مجلس تصمیم قبلی خود را به نحو  ذیل اصلاح نمود:

«رسیدگی به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی، در حوزۀ تحت صلاحیت این نهادها از شمول حکم این ماده خارج است. لیکن رسیدگی به مصوبات و تصمیمات زیرمجموعه‌های شوراهای مذکور از قبیل هیأت (کمیسیون)ها، کارگروه (کمیته)ها، شوراها و ستادها در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرد».

به این ترتیب می‌توان گفت در این زمینه نیز صلاحیت دیوان توسعه پیدا کرده است.

ب) تخصصی شدن مراحل رسیدگی دیوان

1. اعلام شرایط جدید جذب قضات در دیوان عدالت اداری:

اصلاحات جدید قانون به سمت هرچه تخصصی‌تر شدن روند رسیدگی پرونده‌ها در دیوان عدالت اداری حرکت کرده است. این تخصصی‌تر شدن ناظر به قضات رسیدگی‌کننده، روند رسیدگی و استفاده از نظرات کارشناسی کارشناسان، جهت اطمینان‌آوری بیشتر آرای صادره است. در همین راستا روند و ویژگی‌های جذب قضات نیز در اصلاحات اخیر تغییراتی پیدا کرده است. در قانون دیوان سال 1392 در مادۀ 4 مقرر شده بود «قضات دیوان با حکم رئیس قوه قضاییه منصوب می‌شوند و باید دارای ده سال سابقه کار قضایی باشند». اما در خصوص قضاتی که دارای مدرک کارشناسی ارشد یا دکترا در یکی از گرایش‌های رشتۀ حقوق یا مدارک حوزوی همتراز باشند، داشتن پنج سال سابقه کار قضایی را کافی دانسته بودند. در اصلاحات جدید قانون دیوان، این ویژگی‌ها برای قضات دستخوش تغییراتی شد.

در اصلاحات اخیر با اصلاح مادۀ 4 قانون سال 1392 و تبصرۀ آن آمده است:

«قضات دیوان با حکم رئیس قوۀ قضاییه منصوب می‌شوند و باید دارای هفت سال سابقه کار قضایی باشند. رئیس دیوان عدالت اداری می‌تواند قضات واجد شرایط را به رئیس قوه قضائیه پیشنهاد نماید.

تبصره- وجود شرط سابقۀ مذکور در این ماده در خصوص قضات و یا حائزین منصب قضا که مطابق مقررات استخدامی قضات جذب می‌شوند و دارای مدرک دکترای حقوق با اولویت حقوق عمومی و سایر گرایش‌های مورد نیاز دیوان می‌باشند، الزامی نیست و حسب مورد پس از گذراندن دوره‌های کارآموزی عمومی و تخصصی متناسب با صلاحیت و وظایف دیوان عدالت اداری، با ابلاغ رئیس قوۀ قضائیه به سمت دادرس علی‌البدل دیوان عدالت اداری منصوب می‌شوند.»

به این ترتیب، اگرچه سابقۀ ابتدایی تصدی منصب قضا در دیوان از 5 سال سابقۀ قضایی به 7 سال ارتقا یافته است، اما کسب مدرک تخصصی دکترای حقوق (با اولویت رشتۀ حقوق عمومی) باعث می‌شود نیازی به سپری دورۀ هفت‌ساله نباشد. وجود شرایط جدید شاید سبب گردد دانش‌آموختگان دکترای حقوق که بالتبع در فرآیند تحصیل، تعمق بیشتری بر مواد و مبانی حقوقی پیدا کرده‌اند و متخصص این رشته به شمار می‌روند، علاقۀ بیشتری به حضور در این نهاد داشته باشند چرا که دیگر نیازمند سپری کردن دورۀ هفت سالۀ قضایی نیستند.

2. تخصصی‌تر شدن آرای دیوان با تأسیس کارویژۀ جدید برای کارشناسان:

در مادۀ 7 قانون سال 1392 آمده بود:

«دیوان می‌تواند به تعداد مورد نیاز کارشناسانی از رشته های مختلف که حداقل دارای ده سال سابقه کار اداری و مدرک کارشناسی یا بالاتر باشند، به عنوان مشاور دیوان داشته باشد. در صورت نیازِ هریک از شعب به مشاوره و کارشناسی، به درخواست شعبه یا به تشخیص رئیس دیوان، کارشناس مشاور توسط رئیس دیوان به شعبه معرفی می‌شود. در این صورت کارشناس پس از بررسی موضوع، نتیجه را به طور مکتوب به شعبه ارائه می‌کند تا در پرونده درج شود. قاضی شعبه با ملاحظه نظر وی مبادرت به صدور رأی می‌نماید».

اما در اصلاحات اخیر، سقف سابقۀ مورد نیاز برای کارشناسان، در صورتی که دارای مدرک کارشناسی ارشد باشند، به پنج سال کاهش پیدا کرده است. در اصلاح مادۀ 7 قانون، معین شده است:

«دیوان می‌تواند جهت اعلام نظر در امور تخصصی، حسب مورد از کارشناسانی در رشته‌های مختلف که دارای مدرک کارشناسی با حداقل ده سال سابقه یا دارای حداقل مدرک کارشناسی ارشد با حداقل پنج سال سابقه در رشتۀ مورد نیاز می‌باشند، بدون ایجاد تعهد استخدامی استفاده نماید.»

اما در اصلاحات قانون اخیر، کارویژۀ جدیدی برای کارشناسان دیوان عدالت اداری در نظر گرفته شده است که در قانون سال 1392 سابقه نداشته است:

«چنانچه به تشخیص رئیس دیوان، موضوعات جدیدی مطرح و مورد شکایت قرار گیرد که پیش‌بینی می‌شود اشخاص متعدد دیگری نیز شکایت مشابه آن را مطرح نمایند یا دارای ابعاد گسترده اداری یا اجتماعی می‌باشد؛ موضوع همزمان با ارجاع به شعب، به گروهی از کارشناسان متخصص یا هیأت تخصصی مربوط جهت بررسی مقدماتی و ارائۀ نظریۀ مشورتی ارجاع می‌شود تا حداکثر ظرف یک ماه اعلام نظر نمایند و شعب رسیدگی‌کننده با ملاحظۀ نظریۀ مشورتی مذکور نسبت به صدور رأی اقدام کنند.»

ج) بالا بردن درجۀ ضمانت اجرای تصمیمات دیوان

1. ایجاد ضمانت اجرا در موارد عدم همکاری واحدهای دولتی

در اصلاحیۀ اخیر، تبصره‌ای به مادۀ 16 قانون سال 1392 دیوان اضافه شده که مطابق با آن «دستگاه‌ها و مأمورین مذکور مکلفند هرگونه تصمیم و اقدام قطعی خود را که در مورد اشخاص ذی‌نفع اتخاذ می‌نمایند، به آن‌ها ابلاغ کنند. در مواردی که اشخاص ذی‌نفع تقاضای انجام امر اداری را از دستگاه‌های مذکور دارند ابتدا باید تقاضای خود را به دستگاه مربوط ارائه دهند و آن دستگاه مکلف است ضمن ثبت درخواست و ارائۀ رسید، حداکثر ظرف سه ماه به صورت کتبی پاسخ قطعی خود را (نفیاً یا اثباتاً) به ذی‌نفع ابلاغ نماید. چنانچه با انقضای مهلت مذکور، آن دستگاه از ابلاغ پاسخ مقتضی خودداری نماید، ذی‌نفع می‌تواند با رعایت مواعد مذکور... در دیوان طرح شکایت کند. عدم پاسخگویی و استنکاف از ثبت درخواست و ارائۀ رسید به اشخاص متقاضی تخلف اداری محسوب می‌شود و چنانچه شاکی خواستۀ خود را از طریق اظهارنامۀ قانونی یا طرق قابل اثبات دیگری به دستگاه ذی‌ربط ارسال نموده باشد، مبدأ محاسبه مهلت مقرر از زمان وصول این درخواست می‌باشد.» این ضمانت اجرا در خصوص عدم همکاری واحدهای دولتی و عدم پاسخگویی و استنکاف از ثبت درخواست و ارائۀ رسید در قانون سال 92 سابقه نداشت و در اصلاحیۀ اخیر در نظر گرفته شده است.

2. نظارت بیشتر بر تصمیمات مراجع اختصاصی اداری

در بخش‌های قبلی ذکر گردید که یکی از صلاحیت‌های شعب دیوان، رسیدگی به آرا و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری (نظیر هیأت‌های حل اختلاف کارگری یا مالیاتی، کمیسیون‌های شهرداری و...) است. در مادۀ 63 قانون سال 1392 دیوان ذکر شده بود:

«هرگاه شعبه رسیدگی‌کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند (۲) ماده (۱۰) این قانون (منظور قانون‌گذار، همان مراجع اختصاصی اداری است)، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رأی لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رأی را ابرام می‌نماید و چنانچه رأی واجد ایراد شکلی یا ماهوی مؤثر باشد، شعبه مکلف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتخاذ تصمیم یا صدور رأی نماید.»

در قانون سابق، مهلتی برای مرجع اختصاصی تعیین نشده بود. به همین دلیل در برخی مواقع دیده می‌شد که تصمیم مرجعی در شعب دیوان نقض می‌شد و برای صدور مجدد رأی به مرجع اختصاصی بازمی‌گشت ولی این مرجع از صدور رأی مجدد که به موجب قانون باید با رعایت ایرادات گرفته‌شده در شعب دیوان باشد، استنکاف می‌ورزید. در قانون جدید نه‌تنها مقرر شد که این مراجع باید ظرف مدت دو ماه نسبت به اتخاذ تصمیم مبادرت کنند بلکه با اضافه کردن تبصره‌ای، برای این موضوع ضمانت اجرای جدیدی نیز در نظر گرفت:

«عدم رعایت مهلت مقرر... و یا عدم رعایت مفاد رأی دیوان در تصمیم بعدی از سوی مرجع طرف شکایت موضوع این ماده، چنانچه مستند به عذر موجه یا دلایل قانونی نباشد، موجب اعمال مجازات مستنکف مطابق مادۀ 112 این قانون، نسبت به اعضای موثر در مخالفت با حکم دیوان می‌شود. تخلف مستنکف با ارجاع رئیس دیوان در شعبۀ صادرکنندۀ رأی قطعی دیوان رسیدگی می‌شود.»

لازم به یادآوری است که طبق مادۀ 112 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت جدید، مجازات مستنکف، انفصال از خدمات دولتی تا پنج سال و یا محرومیت از حقوق اجتماعی تا پنج سال است.

3. ضمانت اجرای عدم تبعیت واحدهای دولتی از آرای ابطالی هیأت عمومی دیوان

در مادۀ 92 قانون سال 1392 دیوان مقرر شده بود:

«چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (۸۳) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیأت عمومی مطرح می نماید.»

اما برای این مسأله که اگر مراجع قانونی، مصوبۀ جدیدی مغایر با رأی ابطالی دیوان تصویب کنند، چه ضمانت اجرایی در نظر گرفته شده است، سخنی به میان نیامده بود. با این حال، در اصلاحات اخیر، مادۀ 92 دیوان اینگونه اصلاح گردید:

«در صورتی که مصوبۀ جدید ابطال شود و مشخص گردد وضع آن به جهت عدم تبعیت از مفاد آرای قبلی صادره از سوی هیأت تخصصی یا هیأت عمومی دیوان بوده است، مقامات و اعضایی که برخلاف رأی دیوان مبادرت به وضع چنین مقرره‌ای نموده‌اند، مسئول جبران خسارات وارده به اشخاص بوده و به عنوان مستنکف شناخته شده و مشمول مادۀ 112 این قانون می‌شوند.»

4. افزایش دامنۀ اختیارات واحد اجرای احکام دیوان

ضمانت اجراهای واحد اجرای احکام دیوان عدالت منحصر در موارد مادۀ 111 قانون سال 92 بود که عبارت بودند از:

۱ ـ احضار مسؤول مربوط و اخذ تعهد بر اجرای حکم یا جلب رضایت محکومٌ له در مدت معین

۲ ـ دستور توقیف حساب بانکی محکومٌ علیه و برداشت از آن به میزان مبلغ محکومٌ به در صورت عدم اجرای حکم یک سال پس از ابلاغ

۳ ـ دستور توقیف و ضبط اموال شخص متخلف به درخواست ذی نفع طبق مقررات قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب (در امورمدنی)

۴ـ دستور ابطال اسناد یا تصمیمات اتخاذ شده مغایر با رأی دیوان

اما در اصلاحات اخیر، ضمانت اجرای بسیار شدیدتری برای عدم اجرای تصمیمات واحد اجرای احکام در نظر گرفته شده که به عنوان بند 5 به مادۀ 111 قانون سال 92 اضافه شده است:

«اعلام مراتب از سوی واحد اجرای احکام پس از انقضای مهلت یکساله به سازمان برنامه و بودجه کشور که در این صورت سازمان مذکور موظف است ظرف سه ماه، محکومٌ‌به را بدون رعایت محدودیت‌های جابه‌جایی، از ردیف بودجه سنواتی دستگاه مربوط کسر و مستقیما به حساب محکومٌ‌له پرداخت کند».

5. افزایش ضمانت اجراهای استنکاف از اجرای آرای دیوان عدالت اداری

در اصلاحات اخیر، یک مجازات دیگر برای مستنکفان از اجرای آرای دیوان نیز در نظر گرفته شده که مجازات پیشین (انفصال از خدمات دولتی تا پنج سال را تکمیل می‌کند. به موجب اصلاح مادۀ 112 قانون دیوان سال 1392، مقرر شده است:

«در صورتی که محکومٌ‌علیه از اجرای آرای دیوان استنکاف نماید، پرونده با ارجاع رئیس دیوان در شعبۀ صادرکنندۀ رأی قطعی، رسیدگی و مستنکف به انفصال از خدمات دولتی تا پنج سال و یا به محرومیت از حقوق اجتماعی تا پنج سال محکوم می‌شود... حکم قطعی صادره جهت اجرا به مقام مافوق مستنکف و عندالاقتضا به مراجع نظارتی مربوط، ابلاغ ودر خصوص دارندگان پایۀ قضایی، به دادسرای انتظامی قضات اعلام می‌شود.»

د) ایجاد تأسیساتی در جهت احیای حقوق عامه

1. تأسیس نهادهای جدید در راستای حفظ حقوق عامه

یکی از نهادهای تازه‌تأسیس در اصلاحات جدید قانون دیوان عدالت اداری، پیدایش نهادهای مدعی‌العموم در جهت حفظ حقوق عامۀ مردم است تا بتوانند از طریق شکایت از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی حقوق تضییع‌شدۀ افراد جامعه را احیا کنند. در همین راستا دو تبصره به مادۀ 17 قانون سال 1392 دیوان الحاق گردید که هر کدام از این دو تبصره، خبر از ایجاد نهاد منحصربه‌فردی می‌دهند:

تبصرۀ 1- دادستانی کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور در حدود اختیارات قانونی خود، صلاحیت طرح شکایت نسبت به موضوعاتی که متضمن تضییع حقوق عمومی است و رسیدگی به آن برابر مادۀ 10 این قانون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد را دارند. این مراجع از پرداخت هزینۀ دادرسی معافند و حق تجدیدنظرخواهی دارند و رسیدگی به شکایت مذکور با رعایت مصادیق اهم لازم‌الرعایه خارج از نوبت انجام می‌شود.

تبصرۀ 2- سازمان‌های مردم‌نهادی که موضوع فعالیت آن‌ها طبق اساس‌نامه مربوط، در زمینۀ حمایت از حقوق عامه از قبیل امر به معروف و نهی از منکر و موضوعات محیط زیستی، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، بهداشت عمومی و حمایت از حقوق شهروندی است، می‌توانند در خصوص موضوعات تخصصی مرتبط با فعالیتشان، نسبت به غیرقانونی بودن تصمیمات و اقدامات یا خودداری از انجام وظیفۀ مقامات و مراجع موضوع مادۀ 10 این قانون که متضمن تضییع حقوق عمومی است در دیوان طرح شکایت کنند و حق تجدیدنظرخواهی دارند.

2. ایجاد معاونت جدید حفظ حقوق عامه

یکی از مشکلات طرح مصوبات خلاف قانون و تقاضای ابطال آن‌ها در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این نکته بود که بسیاری از مردم عادی جامعه و یا حتی متخصصیk حقوقی کشور از ریز و درشت‌های آیین‌نامه‌های اجرایی و بخشنامه‌ها و یا حتی صدور آن‌ها بی‌اطلاع هستند و امکان طرح ابطال این مصوبات، به دلیل ناآگاهی مردم از وضع آن‌ها، در بسیاری از موارد متصور نیست. به همین دلیل در اصلاحات جدید قانون دیوان، معاونتی ذیل ریاست دیوان عدالت اداری در نظر گرفته شده است تا این وظیفۀ مهم را به انجام برساند. در اصلاح مادۀ 120 قانون سال 1392 مقرر شده است:

به منظور حفظ حقوق عامه و جلوگیری از تضییع آن در حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری، رئیس دیوان یکی از معاونان قضایی خود را برای انجام وظایف زیر تعیین می‌کند:

1. طرح شکایت از اقدامات و تصمیماتی که به جهات مذکور در مادۀ 10 این قانون موجب تضییع حقوق عامه می‌شود، نزد شعب دیوان و حسب مورد تجدیدنظرخواهی نسبت به آرای مذکور

تبصره- در موارد موضوع این بند، پرداخت هزینۀ دادرسی وو رعایت تشریفات مواعد قانونی طرح شکایت لازم نیست.

2. شناسایی آیین‌نامه‌ها، مقررات و سایر نظامات ناظر بر حقوق عامه که مغایر جهات مذکور در مادۀ 12 این قانون است و درخواست ابطال آن‌ها

3. مکلف کردن دستگاه‌های اجرایی به انتشار مصوبات، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه در پایگاه الکترونیکی دیوان عدالت اداری

در اصلاحات اخیر دستگاه‌های اجرایی مکلف شده‌اند تا هر مصوبه‌ای که تصویب یا وضع می‌کنند را در پایگاه الکترونیکی دیوان منتشر کنند تا از این طریق مردم با حقوق و تکالیف خود به صورت مستقیم مواجه شوند. در همین راستا و در راستای اصلاح مادۀ 120 قانون سال 1392 دیوان، این تبصره به آن اضافه گردید:

تبصره- دستگاه‌های اجرایی موضوع مادۀ 12 این قانون مکلفند یک نسخه از مصوبات، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های خود را ظرف مدت یک ماه پس از وضع یا صدور، در پایگاه الکترونیکی دیوان قرار دهند. خودداری از اجرای این تکلیف از سوی دستگاه‌های مذکور، تخلف اداری محسوب می‌شود.

4. حفاظت شورای نگهبان از حقوق عمومی شهروندان

با وجود محسناتی که این قانون در راستای حفظ حقوق عامه دارد و گام‌های بلندی که در جهت محافظت از حقوق عمومی شهروندان برداشته است، اما گاه نقطه ضعف‌هایی نیز در این حوزه در اصلاحات اخیر به چشم می‌خورد که شورای نگهبان به درستی آن‌ را خلاف اصل 34 قانون اساسی دانست. به موجب تبصره‌ای که به مادۀ 80 قانون سال 92 دیوان اضافه می‌شد، شهروندانی که مصوبه‌ای را خلاف شرع می‌پنداشتند باید دقیقا مشخص می‌کردند که مقررۀ مزبور مخالف با کدام آیه، روایت یا قاعدۀ مسلم فقهی است و صرف اعلام کلی مغایرت با شرع کافی نبود. با این حال، پس از ایراد شورای نگهبان که این قسمت را خلاف اصل 34 قانون اساسی اعلام کرده بود، این بخش از اصلاح مادۀ 80 حذف گردید و به قانون راه پیدا نکرد.