9 ایراد اساسی طرح جوانی جمعیت

نسیم‌آنلاین؛ سعید فضل زرندی: طرح جوانی جمعیت تاکنون دوبار به شورای نگهبان رفته و با ایراداتی به مجلس بازگشته است. اما ایرادات شورای نگهبان در دور دوم به طور ملموسی کاهش یافته بود و درنتیجه این احتمال که کمیسیون ویژه جمعیت بتواند با اصلاحات مختصری این‌بار طرح را تبدیل به قانون کند وجود دارد. درواقع مسئله اینجاست که شورای نگهبان صرفا ایرادات حقوقی به طرح وارد می‌کند و سایر ایرادات باید در خود مجلس رفع بشود. متاسفانه حساسیت شورای نگهبان نسبت به برخی مسائل از جمله "حقوق افراد" و نیز مسئله "تبعیض" که در قانون اساسی مورد تاکید قرار گرفته، پایین است و در نتیجه بعضا قوانینی تبعیض‌آمیز یا مخل حقوق آحاد جامعه امکان تصویب می‌یابند.

در این نوشته به بررسی 9 ایراد اساسی آخرین اصلاحیه طرح جوانی جمعیت خواهیم پرداخت، به امید اینکه نمایندگان مجلس قبل از آنکه دیر شود برای اصلاح یا خارج کردن طرح از دستور اقدام کنند. البته ایرادات جزئی بسیاری به خط‌به‌خط این طرح وجود دارد که بحث مفصل دیگری را می‌طلبد.

به عنوان مقدمه لازم به ذکر است که معضل اصلی، طرز تفکر اعضای کمیسیون ویژه جمعیت است. اعضای این کمیسیون به خاطر نداشتن درک درستی از مسئله، راهبرد غلطی برای افزایش جمعیت انتخاب کرده‌اند. راهبرد اتخاذ شده به بیان ساده "فرزندآوری به هر قیمتی و از هر مسیری" است. این رویکرد باعث شده هم‌زمان هم پیچیدگی مسئله دیده نشود و در نتیجه ایده‌ها ساده‌انگارانه و شلخته باشند، هم مسائل بی‌ربط اما مناقشه‌برانگیزی وارد طرح بشود که اثری بر مسئله جمعیت ندارد و در نتیجه حاشیه‌سازی و تقابل شکل بگیرد، هم مسائل مهم به طور کافی و دقیق مورد توجه قرار نگیرد و هم درنهایت به دلیل تعدد بالا و غیرهدفمند بودن تدابیر، تامین منابع مالی غیر ممکن بشود.

برعکس وضعیت کنونی، یک قانون منطقی و درست برای تسهیل فرزندآوری و ازدواج باید شامل تشویق‌های موثر و هدفمند و تدابیری کلیدی برای برطرف کردن موانع اصلی باشد و مفاد آن به صورت کاملا شسته‌رفته و اجرایی نوشته بشود.

در ادامه به بررسی 9 ایراد اساسی نسخه فعلی طرح خواهیم پرداخت:

1- دخالت قهری در موضوعات بی‌ربط به جمعیت

مسائلی مثل بالا بودن نرخ سزارین، یا خطای بالای برنامه فعلی غربالگری، یا مشکوک بودن بعضی موارد سقط درمانی به جهت شرعی، هرچند مسائل مهمی هستند اما جای بررسی و بحث در مورد آنها در حین تدوین لایحه‌ای با هدف تسهیل فرزندآوری و ازدواج نیست.

اگر سزارین غیرضروری خوب نیست، دلایل پزشکی مهمی برای آن وجود دارد. اینکه بعضی فکر می‌کنند چون اگر کسی دو بار با سزارین فرزنددار شد دیگر امکان بارداری مجدد ندارد، پس سزارین را محدود کنیم تا فرزندآوری افزایش پیدا کند، حقیقتا نگاه بسیار غلطی است.

یا اگر شیوه غربالگری اشتباه است، دلایل تخصصی مشخصی دارد و عوارض آن نیز تلف شدن جنین‌های سالم بیگناه است. نه اینکه غربالگری حذف بشود به امید اینکه ده، بیست هزار عدد به موالید اضافه بشود.

البته بعضی افراد به دلیل برداشت‌ خاص خود از مسائل شرعی پیرامون سقط جنین از اساس با سقط به طور کلی مخالفند ولی این مخالفت را به صورت نقد برنامه غربالگری و سقط درمانی نشان می‌دهند. صرف داشتن چنین نظری قاعدتا اشکالی هم ندارد. اما وارد کردن این نظر به ساحت قانون نیاز به بحث مفصل دارد نه اینکه یک‌ضرب و با پوشش نقد تخصصی در یک لایحه نامربوط گنجانیده شود.

به طور خلاصه این رویکرد که در میان یک قانون با یک موضوع مشخص، برای چند مسئله مناقشه‌برانگیز با ربط حداقلی قانون‌گذاری صورت بگیرد، در افکار عمومی سواستفاده از فرصت قلمداد شده و مردم را نسبت به کلیت هدف قانون مشکوک می‌سازد. یعنی مردم بدون توجه به باقی مواد قانون، هدف اصلی آن را صرفا همان هدف انحرافی می‌پندارند و در مورد آن قضاوت می‌کنند. چه برسد به اینکه در نوع پرداخت نیز اشکالات وجود داشته باشد و رویکردی جبری در پیش گرفته بشود.

برای توضیح این رویکرد جبری مثال‌هایی می‌شود زد. مثلا در مورد سزارین پرداخت بیمه برای مواردی که سزارین به خواست مادر انجام می‌شود در این طرح ممنوع شده است. در شرایطی که 40 تا 50 درصد موالید کشور با سزارین متولد می‌شوند، اعمال ناگهانی چنین قاعده‌ای چه اثری خواهد گذاشت؟ یک مادر شاید بخواهد یک یا دو فرزند بیاورد و حق بیمه‌اش هم می‌پردازد تا زایمان به شیوه دلخواهش باشد. اگر با انواع و اقسام کار فرهنگی و آموزشی و مشاوره پزشکی و ... نظرش عوض نشد، امکان اجبار او که نیست! گذاشتن چنین محدودیت‌های تیزی باعث می‌شود بعضی مادران در اصل باردار شدن نیز مردد بشوند.

یا در مورد غربالگری می‌بایست تمهیدی صورت می‌گرفت تا خانواده‌های پرریسک حتما مورد غربالگری قرار بگیرند و مراحل تکمیلی غربالگری نیز تحت پوشش بیمه قرار بگیرد تا غربالگری صحیح در کشور اجرایی بشود، چنین تدابیری نشده اما در عوض برای سخت‌تر کردن و محدود کردن غربالگری و رفع مسئولیت از پزشکی که دستور به غربالگری لازم نمی‌دهد تمهیدات زیادی دیده شده است.

2- تبعیض به نفع کارمندان

حدود یک چهارم تشویق‌ها و امتیازاتی که برای فرزندآوری و ازدواج در این طرح در نظر گرفته شده صرفا برای کارمندان نوشته شده است. دو برابر شدن زمان استفاده از منزل سازمانی (از پنج سال به ده سال)، افزایش حق اولاد و حق عائله‌مندی(هر سال 100درصد و 50درصد افزایش تا پنج سال!)، مرخصی زایمان‌های طولانی و قطعی، اولویت استخدامی، کاهش سن بازنشستگی و ... از جمله این امتیازات است.

طبیعتا ارزش ده سال در اختیار داشتن یک منزل مسکونی سازمانی، دو برابر شدن هرساله حق عائله‌مندی، کاهش یکسال سنوات بازنشستگی به ازای هر فرزند و ... ارزش مالی بسیاری دارد که معلوم نیست چرا باید بین کارمندان و غیرکارمندان در برخورداری از آن تفاوت باشد. مخصوصا که کارمندان از هیچ کدام از امتیازاتی که برای همه مردم فرض شده است مستثنی نشده اند. (مگر در یک مورد در ماده 13 که آن هم کاملا غیر موثر است)

تبعیض شدید در بهره‌مندی از مرخصی زایمان اما مهم‌ترین این تبعیض‌هاست. قانون‌گذار به جای تمهید شرایطی برای بهره‌مندی همه زنان شاغل، شاغلین خارج از دولت را رها کرده تا با کارفرما گلاویز باشند و شکایت نزد وزارت رفاه ببرند، اما در مورد کارمندان دولت به راحتی و کاملا روشن امکان استفاده از مزایای مرخصی طولانی وجود دارد و مرجع شکایت نیز دیوان عدالت اداری است.

3- ظلم در حق محرومان و رواج فرزندآوری ناخواسته

محتوای این طرح به طرق و راه‌های گوناگون منتج به ظلم در حق طبقه محروم کشور خواهد شد.

مسیر اول: به دلیل ممنوعیت عرضه رایگان یا یارانه‌ای اقلام پیشگیری از بارداری در شبکه بهداشت، خانواده‌های محروم‌تر، عمدتا ساکن حاشیه شهرها یا روستاها و عشایر، در دسترسی به این اقلام دچار مشکل خواهند شد و این مسئله منجر به افزایش فرزندان ناخواسته شده و فقر را تعمیق می‌کند. گویا قانون‌گذار با ممنوعیت ارائه این اقلام به دنبال افزایش فرزندآوری ناخواسته در این قشر است.

راه دوم: با توجه به اینکه برای استفاده از بسیاری از امتیازات اصلی ارائه شده در این طرح از قبیل دریافت زمین، دریافت بدون نوبت خودرو، تسهیلات مسکن و .... لازم هست حداقلی از بهره‌مندی و یا توان پرداخت اقساط وجود داشته باشد، فلذا خانواده‌های محروم از آن بی‌بهره خواهند ماند. برعکس، هیچ تدبیری برای عدم استفاده ثروتمندان از این امتیازات صورت نگرفته است! یعنی کسی که خود صاحب خودرو و ملک است و اساسا هم هیچ مشکل مادی برای فرزندآوری ندارد، می‌تواند از تمام امتیازات از جمله زمین، خودرو بدون نوبت، تسهیلات بیشتر و با تنفس و اقساط بیشتر، معافیت مالیاتی و ...استفاده کند.

یعنی یک نوع تبعیض عمیق در استفاده از امتیازات وجود خواهد آمد که دهک‌های بالا بیشترین استفاده، دهک‌های متوسط استفاده نسبی و محرومین با کمترین بهره‌مندی باقی می‌مانند.

راه سوم: برخی امتیازات نقد مثل افزایش یارانه برای فرزندان خانواده‌های سه فرزند به بالای دهک یک تا چهار یا دریافت وام قرض‌الحسنه ممکن است باعث شود خانواده‌های محروم به سمت فرزندآوری برای استفاده کوتاه مدت معیشتی حرکت کنند اما با توجه به عدم کفایت این منابع برای تربیت و رشد فرزند، بعدتر به مشکلات بیشتری بخورند و فقر تعمیق شود.

بنابراین در مجموع طرح به صورت فعلی علیه اقشار محروم نوشته شده است.

4- بار مالی فراوان

خط به خط این طرح مملو از امتیازات، مشوقات و تکالیفی است که هر کدام بار مالی فراوانی برای اجرای خود می‌خواهند. در واقع کمیسیون ویژه هر آنچه به نظرش می‌آمده ظرفیت تبدیل شدن به امتیاز دارد را در این طرح گنجانده است. تا جایی که احتمالا افراد برای بهره‌مندی از تمام این امتیازات نیازمند به استفاده از وکیل خواهند شد!

برآورد دقیقی از هزینه اجرای این طرح در دسترس نیست اما برخی محاسبات برآورد تا صد هزار میلیارد تومان نیز می‌دهند. با این وجود در ماده 72 این طرح، منابع مالی اجرای آن از محل‌هایی پیش‌بینی شده است که هم‌اکنون برای مصارف دیگری مورد استفاده هستند. درواقع منابع پیش‌بینی‌شده آزاد نیست و درگیر است! جای شکر هست که شورای نگهبان از این جهت به طرح ایراد وارد کرده است. با این حال راه متداول در مجالس برای برطرف کردن ایراد شورای نگهبان به ناکافی بودن منابع مالی، نه حذف و تعدیل بخش‌های هزینه‌زای طرح، بلکه منوط کرد اجرا به پیش‌بینی بودجه توسط دولت است!

این تدبیر و راه دررو باعث می‌شود مسئله تامین مالی از سر مجلس باز شده و به دامن دولت بیافتد. چنین شرایطی باعث می‌شود یا طرح اجرایی نشود یا بخش‌های دلبخواهی از آن اجرا بشود که در این صورت به بخشی از جامعه که به هر دلیل دسترسی نزدیکی به دولت ندارند (مثلا غیرکارمندان) ظلم مضاعفی روا بشود.

5- بی‌توجهی به برخی موانع اصلی ازدواج و فرزندآوری

طرح فعلی همان اندازه که نسبت به مسائل بی‌ربط به ازدواج و فرزندآوری که در بند اول ذکر شد توجه نشان داده، نسبت به برخی دلایل و موانع اصلی پیش پای خانواده‌ها بی‌توجه عبور کرده است! سه مورد مهم از این بی‌توجهی، یکی مسئله سربازی، دیگری مشکلات ازدواج و سوم هم مسائل آموزش و پروش است.

حتی یک کلمه در کل این 73 ماده پیشنهادی نه در مورد سربازی و نه در مورد طلاق و به طور کلی عوامل بی‌ثباتی خانواده‌ها صحبتی نشده است. درحالیکه حتما سربازی و مشکلات ناشی از غیبت در آن و نیز تمهیداتی که آقایان برای به تاخیر انداختن آن در پیش می‌گیرند در افزایش سن ازدواج ایشان و به تبع آن فرزندآوری اثرگذار است. یا از چالش‌های بزرگ در سخت شدن ازدواج یا بی‌ثباتی آن، قواعد حقوقی یا عرفی حاکم بر آن است. اما حتی یک کلمه نیز برای اصلاح این مسائل در قانون پیش‌بینی صورت نگرفته است.

شاید جالب باشد بدانیم از تدابیر اصلی چین برای افزایش فرزندآوری محدود کردن آموزش خصوصی است، اما اساسا دغدغه خانواده‌های ایرانی از هزینه تحصیل و رشد فرزندانشان مدنظر تدوین‌کنندگان قانون نبوده است.

بخشی از این بی‌توجهی‌ها ناشی از اهمال، بخشی ناشی از عدم اراده مواجهه با نهادی مثل ستادکل نیروهای مسلح و بخش دیگر ناشی از عدم شناخت جامع از پیچیدگی مسائل و دلایل زمینه‌ای است.

6- بی‌توجهی به تفکیک مسائل بین نسلی

یکی از نکات بسیار مهم در زمینه رفتار فرزندآوری و ازدواج در جامعه، بررسی جداگانه آن در مورد هر نسل است. یعنی تعداد موالید به عنوان یک عدد کلی برای کشور واجد اهمیت بالایی نیست، بلکه این تغییرات رفتار فرزندآوری نسل‌هاست که اهمیت دارد.

برای مثال متولدین نیمه اول دهه پنجاه، که امروزه در سن 45 تا 50 سالگی قرار دارند، در سن 30 تا 35 سالگی به طور میانگین هر نفر 1.8 فرزند به دنیا آورده بودند. اما این عدد برای متولدین نیمه اول دهه شصت، در سن 30 تا 35 سالگی در حدود 1.3 بوده است. به طور کلی نرخ ازدواج و فرزندآوری دهه‌شصتی‌ها هم از دهه‌پنجاهی‌ها و هم از دهه‌هفتادی‌ها در سن مشابه کمتر است. این یک مثال بود برای اینکه نشان بدهیم باید هر نسل را با خود او، و نیز با نسل های دیگر در سن مشابه مقایسه کرد، نه اینکه به آمار ازدواج و طلاق و موالید، که ناشی از مجموعه‌ی رفتار نسل‌های مختلف است، به چشم یک عدد کلی نگریست.

تفکیک بین نسلی باعث میشود قانون به صورت هدفمندتری به جامعه مخاطب اصابت کند. یعنی هم هدف‌گذاری صحیح‌تر باشد و هم منابع کمتری مصرف شود. اما در این طرح هیچ خبری از هیچ گونه تفکیکی وجود ندارد! این مسئله باعث می‌شود هم اهداف اصلی گم شود و هم منابع زیادی در محل غیرضروری خرج شود.

7- تبعیض علیه خانواده‌های پرجمعیت کنونی

در بندهای متعددی از طرح، امتیازات و مشوق‌هایی صرفا برای به دنیا آمدن فرزندان جدید پیش‌بینی شده و برای کسانی که قبل از نهایی شدن این قانون 3 فرزند و بیشتر به دنیا آورده باشند، ولو به اینکه هر سه فرزند در سن وابستگی باشند، از داشتن این امتیازات محروم شده‌اند. از جمله این امتیازات می‌توان به وام قرض الحسنه، وام بلاعوض به صورت سهام صندوق‌های بورسی، امکان استفاده دوباره از کلیه امکانات دولتی مربوط به تامین مسکن خانوار، در اختیار قرار گرفتن زمین، امکان دریافت بدون نوبت خودرو، اولویت داشتن در واگذاری حق بهره برداری از زمین، معافیت مالیاتی اشخاص و ... اشاره کرد.

بنابراین بین این خانواده‌ها و خانواده‌هایی که از این به بعد اقدام به فرزندآوری می‌کنند تبعیض به وجود خواهد آمد. مگر اینکه مجددا اقدام به فرزندآوری کنند!

بی‌توجهی نسبت به این مسئله نشان می‌دهد صرف فرزندآوری برای نگارندگان این طرح اهمیت دارد و نه ادای وظایف دولت نسبت به خانواده‌های پرجمعیت.

8- عدم توجه به آمایش سرزمینی

یکی از مهم‌ترین مسائل پیرامون جمعیت، محل اسکان جمعیت است. جمعیت انسانی در نزدیکی خود نیاز به منابع آب و نیز اشتغال دارد. اینکه امروزه گفته میشود می‌بایست صنایع سنگین کشور به جای مرکز در حاشیه خلیج فارس تاسیس می‌شد، ناشی از بی‌توجهی به آمایش سرزمینی در دهه‌های گذشته است. بی‌توجهی‌ای که آثار بلندمدت برای نسل‌های متعدد باقی می‌گذارد.

بعضا واقعیت‌های جغرافیایی، امنیتی و اقتصادی کشور اقتضا می‌کند که جمعیت به جای یک نقطه، در نقطه دیگری تمرکز داشته باشد. اما در این طرح به جز ماده 62 که دولت را مکلف به برنامه‌ریزی کلان در حوزه مهاجرت می‌کند (تکلیفی که در همه سندهای گذشته نیز وجود داشت و همه می‌دانند مصداق سپردن به آینده نامعلوم است) اساسا نه تنها هیچ توجهی به مسئله آمایش ندارد بلکه بعضا برخلاف منطق آمایش سرزمینی رفتار می‌کند.

اینکه وعده داده شده خانواده بعد از تولد فرزند سوم در همان روستا و شهر (در مورد غیرکلانشهرها) زمین بگیرد به معنی مستقر کردن هر چه بیشتر آن خانواده در همان محل است. دقت داشته باشیم که مسئله آمایش یک امر فانتزی و شیک نیست بلکه از مهم‌ترین و بالادستی‌ترین مسائل یک کشور است.

9- محدودیت باروری 2.5

در نسخه‌ قبلی طرح به این مسئله توجه نشده بود که بین استان‌ها و شهرستان‌های مختلف کشور به جهت میزان نرخ باروری و ازدواج تفاوت وجود دارد و نمی‌توان یک قاعده را در همه آنها اجرا کرد.

در اصلاحیه جدید طرح اما برای رفع این مسئله یک محدودیت گذاشته شده است. اجرای تمام مشوق‌ها و امتیازات این طرح منوط به کمتر از 2.5 بودن نرخ باروری یک شهرستان شده است. هرچند وجود این محدودیت بهتر از وجود نداشتن آن است، چرا که در حالت بی‌قیدی در شهرستان‌های کمتر توسعه یافته و عمدتا محرومی که نرخ باروری نیز در آنها بالاست تشویق به باروری بیشتر صورت می‌پذیرفت، اما اینگونه قید گذاشتن اولا با توجه به امتیازات درنظرگرفته شده منصفانه نیست و تبعیض آمیز است، و دوما خیلی تیز و اصطلاحا صفر و صدی است.

یعنی اگر کسی در یک شهرستان محروم سیستان و بلوچستان فرزند سوم بیاورد هیچ امتیازی ندارد ولی اگر در تهران به دنیا بیاورد زمین و امتیاز خودرو و تسهیلات و ... به او تعلق می‌گیرد؟

یعنی اگر یک جایی نرخ باروری بالا بود حتی وام ازدواج بیشتر برای ازدواج در سن پایین هم تعلق نباید بگیرد؟

این چالش و تناقض ریشه در یک فهم اولیه اشتباه است که به جای اینکه قانون‌گذار و حاکمیت خود را متولی تهیه مسکن و رفاه برای آحاد جامعه ببیند و آن گاه جامعه خود اقدام به فرزندآوری به صورت طبیعی بکند، در نقطه آخر ایستاده و با وجود محرومیت‌های گسترده، منابع را به صورت امتیاز بین کسانی که در شهرستان‌های با نرخ باروری کم به سه فرزندی و بیشتر برسند توزیع می‌کند.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

ایراداتی که عرض شد همگی بنیادین بوده و با اصلاح یک کلمه و یک جمله برطرف شدنی نیست. با این حال متاسفانه اراده‌ای برای فهم مشکلات و اصلاح آن در کمیسیون ویژه جمعیت نیز تاکنون مشاهده نشده است. با تصویب طرح با اصلاحات مختصر برای جلب نظر شورای نگهبان، این طرح تبدیل به قانون شده و آن روز تازه روز اول مشکلات و بحران‌ها خواهد بود. منابع کشور چه در قالب تسهیلات، چه زمین، چه حقوق و دستمزد و ... صرف می‌شود بی آنکه مشکلات گذشته به درستی حل بشود، بلکه مشکلات جدید و بزرگی نیز اضافه خواهد شد. آن روز دیگر امکان بازگشت به عقب وجود نخواهد داشت. تا فرصت هست باید کاری کرد.