طرح بانکداری مجلس خوب یا بد؟

محمدجواد ایروانی: از سال‌های گذشته و در دولت‌ها و مجالس مختلف ایده‌ها و طرح‌هایی برای ایجاد دگرگونی در نظام بانکی کشور و به‌ویژه تغییر در ساختار بانک مرکزی تحت‌عنوان استقلال بانک مرکزی مطرح بوده و اخیرا طرحی با همان اهداف به نام طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران (که قرار است جایگزین تمام قوانین موجود در این حوزه ازجمله قانون پولی و بانکی مصوب 1351، قانون اداره امور بانک‌ها مصوب 1358 و نیز قانون عملیات بانکداری بدون ربا مصوب 1362 شود) در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. اگرچه تلاش طراحان محترم این طرح به‌منظور بازاندیشی در باب برخی ساختارهای معیوب حاکم بر نظام پولی و بانکی کشور قابل تقدیر است اما طرح موجود کاستی‌های فاحش و فراوانی دارد که ذیل چهار محور به آنها اشاره می‌شود:

 محور اول: کاستی‌های فرآیندی

اینکه قوانین بانکی کشور به‌عنوان قوانین مادر با توجه به گذر زمان نیاز به اصلاح و تکمیل دارند پذیرفته شده است ولی در فرآیند اصلاح یا بازنگری آنها حداقل شرایط زیر باید رعایت شود:

1. هر اصلاحی باید در چارچوب اسناد بالادستی نظام ازجمله سیاست‌های کلی در نظام پولی و بانکی و اقتصاد مقاومتی انجام گیرد.
2. اصول کلی و قوانین آمره در این خصوص باید حفظ شده و تغییرات اصلاحی اعمال شود.
۳. قوه مجریه که متولی نظام بانکی کشور هست ترجیحا پیشنهاددهنده تغییرات باشد.

در رویه فعلی که توسط کمیته بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در پیش گرفته شده این ملاحظات رعایت نشده و قوانین مادر به صورت بن‌افکن کنار گذاشته شده و قانون جدیدی با تغییرات گسترده محتوایی پیشنهاد شده است. همین طرح در قالب طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در مجلس قبل مطرح شد که با مخالفت شدید دولت و بانک مرکزی، نخبگان دانشگاهی و شورای عالی
حوزه‌های علمیه مواجه شد. بدیهی است یکی از اولویت‌های دولت آینده باید بررسی و اصلاح و اعمال اصلاحات لازم در مقررات و قوانین بانکداری باشد.

 محور دوم: اشکالات کلیدی طرح پیشنهادی

1. در قانون فعلی در بخش اهداف، بانک مرکزی مسئول تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری براساس سیاست کلی اقتصادی کشور (در شرایط فعلی سیاست کلی اقتصاد مقاومتی) بوده و هدف بانک مرکزی حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور تعیین شده که اهداف مترقی و جامعی محسوب می‌شوند و لذا تقلیل آنها و رها شدن از سیاست کلی اقتصاد کشور فاقد توجیه منطقی و نسخ بلامرجح است.

2. در بخش ساختار بانک مرکزی، مجمع عمومی بانک مرکزی که رئیس‌جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و یک وزیر دیگر به انتخاب هیات‌وزیران به‌عنوان نمایندگان سهام دولت هستند، کلا حذف شده (مالکیت دولت بر بانک مرکزی نادیده گرفته شده است) و عملکرد بانک مرکزی به هیاتی تحت‌عنوان هیات عالی که متشکل از افراد حقیقی و رئیس کل و قائم‌مقام و معاون بانک مرکزی هستند، سپرده شده است. اعضای هیات عالی پیشنهادی نظیر الگوی فدرال رزرو آمریکا به صورت دوره‌ای تغییر پیدا می‌کنند. جایگاه رئیس کل بانک مرکزی نیز به مجری اوامر هیات عالی تنزل پیدا کرده است.

۳. در طرح پیشنهادی اشخاص حقیقی که بدوا منتخبین رئیس‌جمهور وقت یا قبلی هستند، به صورت تمام‌وقت در بانک مرکزی خدمت می‌کنند و با اختیارات فراوان عملا بانک مرکزی را اداره می‌کنند. بدین‌ترتیب هیات عالی علی‌رغم اختیارات وسیع پاسخگوی هیچ مقام و رکنی در مجموعه حاکمیت نظام جمهوری اسلامی ایران نیست.

۴. فرآیند انتصاب رئیس کل و نحوه اداره بانک مرکزی با توجه به بحث‌های فراوان در برنامه پنجم توسعه که مورد اختلاف دولت و مجلس بود نهایتا به صورت معضل به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و پس از بررسی‌های لازم و گزارش به مقام معظم رهبری(مدظله‌العالی)، به‌موجب ابلاغ شماره 27016/1 مورخ 93.11.4 مقرر شد: «رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و بعد از تصویب هیات دولت با تایید و حکم رئیس‌جمهور نصب می‌شود.» درحالی که در طرح پیشنهادی مجددا تغییر و نصب و عزل رئیس کل پس از مشورت رئیس‌جمهور با شش نفر از اعضای حقیقی هیات‌عالی با حکم رئیس‌جمهور صورت می‌گیرد. (اکثریت اعضای هیات عالی مسئولیت اجرایی نداشته ولی تمام‌وقت هستند و سیاست‌ها و تصمیمات کلیدی در انحصار آنهاست.) ملاحظه می‌شود با توجه به شأن مهم رئیس کل بانک مرکزی نحوه نصب به‌گونه‌ای بسیار ضعیف و مغایر حکم حکومتی مورخ 93.11.4 مقام معظم رهبری است آیا مجلس رأسا صلاحیت و اختیار تغییر آن را دارد؟ دوره زمانی زیادی هم از ابلاغ نگذشته است و تغییر مکرر به‌صلاح نیست.

۵. در این طرح جایگزینی شورای پول و اعتبار با شوراهای تخصصی ذیل هیات عالی ــ تحت‌عنوان شورای سیاستگذاری پولی و ارزی و شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی ــ با غلبه تعداد اشخاص حقیقی و دادن اختیارات کامل بانک مرکزی به این اشخاص با هدف ارتقای استقلال بانک مرکزی مطرح شده است، در حالی که در عمل جایگاه بانک مرکزی در ساختار دولت، حاکمیت و اقتصاد کلان تضعیف شده و مقدرات پولی و ارزی کشور تحت‌تاثیر عوامل بیرونی و ذی‌نفوذ مالی و اقتصادی قرار خواهد گرفت که این موضوع به صلاح بانک مرکزی و اقتصاد ملی نیست و درنهایت به حاکمیت سرمایه‌داران منتهی می‌شود.

مفهوم و اصطلاح ارتقای استقلال بانک مرکزی به صورت افراطی مطرح و نسبت آن با ارکان حاکمیت و سیاست‌های نظام معلوم نیست، درحالی که بانک مرکزی متولی امور پولی و ارزی کشور بوده و نقش بسیار مهمی در حاکمیت و قوام آن دارد.

۶. درحال حاضر عمده چالش‌های نظام بانکی کشور در حوزه‌های اجرا و تدوین دستورالعمل‌ها و مقررات‌گذاری و نیز نظارت است و خلأ و مشکل حادی در حوزه قانون‌گذاری نداریم.

۷. با توجه به آنکه نظام اقتصادی کشور ما براساس تعاریف مصطلح «بانک‌محور» است تغییر بن‌افکن قوانین ما در بانکداری می‌تواند تبعات منفی جبران‌ناپذیری برای کشور به دنبال داشته باشد. این موضوع همواره توسط نخبگان دانشگاهی و حوزوی مورد تاکید بوده است.

۸. حذف و جایگزین کردن قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362 که متضمن حذف عقود اسلامی به‌عنوان مهم‌ترین پایه حذف ربا از بانکداری و عامل گره‌زدن بخش حقیقی و مالی اقتصاد و یکی از دستاوردهای بزرگ اقتصادی انقلاب اسلامی است، از مشکلات جدی این طرح است.

مجموعه موارد مهم فوق نشانگر این معنی است که ضرورتی برای جایگزین کردن قانون فعلی به صورت بن‌افکن که جایگاه بانک مرکزی و استقلال آن را تضعیف و قوه مجریه فعلی و بعدی را در حوزه مهم پولی و بانکی مسلوب‌الاختیار کند، وجود ندارد.

 محور سوم: مغایرت‌ها با ایده اولیه سیاست‌های کلی پولی و بانکی

با ملاحظه ایده اولیه سیاست‌های پولی و بانکی که به مجمع تشخیص مصلحت ابلاغ شده موارد زیر نیز در مغایرت با ایده‌های مذکور قرار دارد:

۱. بخش اهداف بانک مرکزی (در ایده اولیه سیاست‌های کلی اهداف بانک مرکزی کمک به رشد اقتصادی هم‌زمان با مهار تورم، حفظ ارزش پول ملی و تعادل در تراز پرداخت‌ها بیان شده است درحالی که در متن طرح موضوعات مهمی مانند تعادل در تراز پرداخت‌ها مورد غفلت قرار گرفته و همان‌گونه که در بند یک محور دوم اشاره شد سایر اهداف مهم نیز بسیار ضعیف‌تر از قانون فعلی است.)

۲. هدایت اعتبارات به سمت اقتصاد مولد و نیز تاکید بر اعتبارات مربوط به کسب‌وکارهای خرد و متوسط (روح حاکم بر طرح در تعارض با هدایت اعتبار قرار دارد. هدایت اعتبار مستلزم مشارکت و نظارت جدی بانک مرکزی در راستای جهت‌دهی اعتبارات به سمت تولید ملی و اولویت‌های اقتصاد در چارچوب برنامه‌های پیشرفت و توسعه کشور و اقتصاد مقاومتی است. درحالی که رویکرد حاکم بر طرح مذکور، واگذاری تخصیص اعتبارات به سهامداران و مدیران شبکه بانکی براساس منطق بازار و لیبرال سرمایه‌داری است.)

 جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

ضمن اینکه فرآیند ارائه طرح پیشنهادی خارج از اصول و مبانی و رویه متعارف بوده و در محتوا نیز با توجه به اینکه از خاستگاه تفکر لیبرالیسم افراطی و رهاسازی که در خاستگاه خود نیز دچار شکست‌های متعدد شده، نشأت گرفته است لذا در حوزه‌های اهداف، ساختار، الگوی مدیریتی الزامات حاکمیتی از اشکالات اساسی برخوردار است که مهم‌ترین آنها برخلاف سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و حمایت از تولید ملی است که سال‌هاست توسط مقام معظم رهبری به‌عنوان شعار سال اقتصاد ملی ایران مطرح است. (اصولا سیاست‌های با رویکرد لیبرالیسم هیچ اعتنایی به طرف عرضه و تولید ندارند.) بنابراین با توجه به ابلاغ ایده اولیه سیاست‌های کلی پولی و بانکی و اینکه سیاست‌های کلی مذکور نیز علی‌القاعده ان‌شاءالله در آینده نه‌چندان دور ابلاغ خواهد شد و آسیب‌شناسی‌هایی هم که از نظام پولی و بانکی کشور صورت گرفته عمدتا در حوزه دستورالعمل‌ها و اجراست، اصلح به نظر می‌رسد یکی از اولویت‌های دولت آتی زمان‌بندی معین و برنامه‌ریزی و اصلاح رویه‌ها در این حوزه قرار گیرد. بدیهی است هر گونه اصلاح قوانین نیز در همین چارچوب و ترجیحا به صورت لایحه ارائه شود.