سه راه آزادسازی مناطق آزاد

بررسی اسناد بالادستی ایجاد مناطق آزاد در کشورمان و همچنین تجربیات جهانی نشان می‌دهد این مناطق با هدف تقویت تولید، توسعه صادرات، ایجاد اشتغال و جذب سرمایه‌گذاری خارجی و... تاسیس می‌شوند. اما نتایج به‌دست آمده در مناطق آزاد ایران چیز دیگری را نشان می‌دهد. برای نمونه، سهم مناطق آزاد از کل صادرات کشور حدود 2درصد و واردات آن 2.5 برابر صادرات است. همچنین 50درصد واردات مصرفی است و مجموع سرمایه‌گذاری خارجی جذب‌شده در این مناطق طی دوره 14ساله حدود 2 میلیارد و 400 میلیون دلار و سهم مناطق آزاد از کل سرمایه‌گذاری خارجی حدود 5درصد است. طبق آمارها حدود 50درصد از منابع این مناطق از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و عوارض ورود کالاهای تجاری از مسیر منطقه به سرزمین اصلی و درآمد حاصل از فروش زمین و مستحدثات است. اعطای غیرهدفمند معافیت‌ها و امتیازات، وابستگی منابع درآمدی مناطق آزاد به واردات، نبود زیرساخت‌های متناسب با اهداف مولد، تعیین نامناسب وسعت و مکان‌یابی غیردقیق مناطق آزاد، عدم تمرکز بر وظایف تخصصی و رواج فعالیت‌های سوداگرانه در بخش‌های زمین و مسکن و... مواردی است که مناطق آزاد را از اهداف اولیه دور کرده است. افزایش شکاف طبقاتی، رواج سوداگری در بخش زمین، مسکن و خودرو، افزایش فرارهای مالیاتی، توسعه حاشیه‌نشینی، افزایش قاچاق کالا و... نتایجی است که این مناطق به آن دست‌ یافته‌اند. در ادامه در گفت‌وگویی با حسین موسوی‌فرد کارشناس اقتصادی به بررسی چالش‌ها و راهکارهای برون‌رفت از وضعیت موجود در مناطق آزاد پرداخته‌ایم.

بفرمایید چه اشکالاتی در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد می‌بینید؟

در قانون فعلی چند مشکل مهم وجود دارد. تامین هزینه‌های ایجاد زیرساخت، از درآمدهای منطقه است. مناطق از همان ابتدا که هیچ زیرساختی وجود ندارد، بهتر است خودگردان اداره شوند. وقتی منبع هزینه‌های ایجاد زیرساخت از این راه باشد، سازمان منطقه، هرطور شده درآمدزایی می‌کند تا زیرساخت‌ها را توسعه دهد. اهمیت توسعه زیرساخت بسیار زیاد است و منطقه بدون ضروریات تصورنشدنی است. اما قانون برای تامین هزینه‌های زیرساخت اختیاراتی داده که منشأ فساد شده‌‌اند.

آیا قانون این شرط را ندارد که منطقه آزاد برای انتخاب باید زیرساخت‌ها را داشته باشد؟

خیر، مناطق را دولت به مجلس پیشنهاد می‌دهد. اکثر این مناطق زیرساخت ندارند مثل مهران. تقریبا هیچ زیرساختی مانند برق، گاز، اینترنت و... ندارد. پایانه مسافری مرزی و بازارچه کوچک مرزی هم زیرساخت به‌حساب نمی‌آید.

پس از انتخاب منطقه آزاد، به رئیس سازمان منطقه سپرده می‌شود. اولین کار، برای توسعه، فروش زمین است تا درآمدش را صرف توسعه زیرساخت‌ها کنند. هزینه‌های جاری و فسادها پولی برای توسعه باقی نمی‌گذارد. علاقه برخی نمایندگان مجلس و دولتی‌ها به مناطق آزاد باعث افزونی مساحت این مناطق و رانت فروش زمین شده است. این افراد یا نزدیکان‌شان، با رانت اطلاعاتی، زمین‌هایی را می‌خرند و این زمین‌ها در منطقه آزاد قرار می‌گیرند. با اعلام منطقه آزاد و گران شدن زمین‌هایشان سود می‌کنند.

درآمدزایی دیگر، اعمال تخفیف‌های تعرفه‌ای است. بندر شهیدرجایی در جنوب کشور، زیرساخت لازم را برای انتقال کالا فراهم می‌کند، پس چرا کالاها از مسیر قشم وارد می‌شوند؟ علت، تخفیف‌هایی برای مناطق آزاد است و واردات به مناطق سپس انتقال کالا را به‌صورت کالای مسافری یا قاچاق به سرزمین اصلی به‌صرفه می‌کند. حتی خودروسازان برای وارد کردن قطعات، این مسیر را انتخاب می‌کنند.

قوانین مالکیت زمین هنوز مبهم هستند. برخلاف بسیاری از مناطق آزاد دنیا، فروش زمین در مناطق آزاد ایران ممنوع است. جدای از این، در کشور ما باتوجه به شاخص‌های بین‌المللی و وجود اسناد قولنامه‌ای، مالکیت اموال غیرمنقول بسیار پر‌ریسک است. با این موارد مردم به تولید و فعالیت سنگین در مناطق مایل نیستند. نهایتا با ایجاد پاساژ و تفکیکش از تخفیف‌های تعرفه‌ای استفاده کنند یا اینکه کالای نهایی آورده و به‌صورت خرده بفروشند یا به‌شکل قاچاق از منطقه آزاد به سرزمین اصلی منتقل کنند.

آن کالای غیرنهایی که معافیت‌ها برای واردات آن و رونق تولید در مناطق اعطا شده، چرا وارد نمی‌شود؟

دلیلی ندارد وارد شود. زیرساخت تولید در سرزمین اصلی وجود دارد، درصورت نیاز هم ازطریق بندر شهیدرجایی و دیگر بنادر مناطق اصلی وارد می‌شود.

معافیت مالیاتی امتیاز دیگر است. از این معافیت، شرکت‌هایی که در تهران هستند و دفتری در مناطق ثبت کرده‌اند استفاده می‌کنند. باوجود قانون کار نابسامان در این مناطق، کارگران استثمار می‌شوند.

تولیدی در این مناطق شکل نگرفته است. حتی یک برند معتبر بین‌المللی در مناطق آزاد ایران سرمایه‌گذاری نکرده است؛ پس جذابیت‌های ایجادشده بی‌فایده است. ممکن است درظاهر منفعت‌های کوتاه‌مدتی را عاید مردم کند یا مجلس و دولت در فضای سیاسی اقتصادی ایجادشده ازطریق این مناطق بده‌وبستان داشته باشند، ولی منافع ملی قربانی اصلی است.

فقط مردم همان منطقه منتفع می‌شوند؟

مردم مناطق پیرامونی مناطق آزاد را هم شامل می‌شود. منطقه آزاد اروند شامل خرمشهر و آبادان می‌شود، ولی خودروهای منطقه اجازه تردد را در کل استان خوزستان دارند. این امتیاز باعث بهره‌مندی ساکنان منطقه و پیرامونش شد، اما صرف دلار برای خرید این خودروها به منافع ملی لطمه می‌زند.

تولید در شهرهای بزرگ مزیت دارد مثلا تهران.
1- قطب تجارت کشور است، همه‌چیز در تهران تجمیع، تبادل و توزیع می‌شود.
2- دسترسی به ادارات سیاسی و افراد در تهران وجود دارد و برای کار اداری باید به تهران آمد.
3- در تهران نیروی انسانی باکیفیت و ماهر وجود دارد. در مناطقی مانند قشم که بومیان صیاد یا لنج‌ساز هستند، کارفرمایان را مجبور به جذب افراد غیربومی کرده و زندگی، کسب‌وکار و فرهنگ بومیان تحت تاثیر قرار گرفته است.

مناطق آزاد بدون ذره‌ای زیرساخت صنعتی، رفاهی و خدماتی به عرصه واردات و درنهایت به بازارچه‌های مرزی تبدیل شده‌اند. این خیال وجود دارد که با دعوت مردم به این مناطق فضا هم مناسب می‌شود که کاملا نادرست است و جز تجارت کاذب چیزی به‌وجود نیامده است.

سازمان منطقه آزاد را چقدر کارآمد می‌دانید؟ چگونه می‌شود وضعیت فعلی را اصلاح کرد؟

با ایجاد سازمان مناطق آزاد، تعارض‌های شدیدی ایجاد شد. مثلا در قشم مشکل فاضلاب وجود دارد، زیرساخت بهداشتی وجود ندارد و خیابان‌ها آسفالت نیست. مشکلات و امنیت منطقه را این سازمان رفع نمی‌کند یا به‌اصطلاح گردن نمی‌گیرد. البته حق هم دارند، چون هر نهاد زیرمجموعه وزارتخانه‌ای است. هر وزارتخانه باید وظایف مربوط به خود را انجام دهد.

نباید در جایی که برای تاسیس منطقه آزاد درنظر گرفته می‌شود، از قبل مردمی حضور داشته باشند، زیرا زندگی آنها را نابود می‌کند. اگر منطقه، محدوده مشخصی دارد، به‌شکلی که مالکیت کامل آن را دارد و همه زیرساخت‌ها را قرار است خودش توسعه بدهد، خوب است. اما با شرایط فعلی، تعارض ایجاد می‌شود.

سه اقدام اساسی که باید در میان‌مدت، برای اصلاح وضعیت مناطق آزاد ازسوی وزارت اقتصاد صورت گیرد، چیست؟

1- رفع تعارضات موجود در مناطق. نمایندگان مجلس و بسیاری دیگر در مناطق آزاد ذی‌نفع هستند. فضا باید به‌گونه‌ای مدیریت شود که منطقه آزاد جدیدی تاسیس نشود.
2- قانون جدیدی برای مناطق آزاد نوشته شود و باید چند اصل اساسی داشته باشد.
الف) مناطق، تراز تجاری مشخصی داشته باشند و حد مجاز واردات به‌نسبت صادرات منطقه مشخص شود.
ب) محدوده منطقه آزاد محصور باشد.
پ) مناطق از محدوده سرزمینی مردم خارج شود.

درخصوص مناطقی هم که پیش‌تر ایجاد شده‌اند، اصلاح ممکن و پهنه فعلی بلااستفاده است.
3- برای توسعه زیرساخت‌های مناطق آزاد باید فکرهای اساسی شود. منابع مالی کافی در دولت وجود ندارد، ولی مجموعه‌ای از مناطق آزاد وجود دارند که می‌توانند در آینده منفعت ایجاد کنند. فضاسازی باید به‌نحوی باشد که افرادی حاضر به سرمایه‌گذاری شوند. مشارکت عمومی و خصوصی شکل بگیرد و توسعه زیرساخت‌ها در قالب قراردادهایی مثل BOT دراختیار بخش خصوصی باشد.

یعنی دولت در ایجاد زیرساخت‌ها دخالت نکند؟

قرار هم بر این نبود. البته اگر دولت منابع کافی دارد، می‌تواند در این موضوع ورود کند، اما اگر ندارد باید بخش خصوصی فعال شود. اعمالی که دولت برای جذاب شدن مشارکت می‌تواند انجام دهد:
1- مدل‌های اقتصادی آن شفاف شود.
2- تعریف ماموریت مناطق
3- تعیین محدوده
4- تهیه طرح جامع
5- تهیه طرح توسعه هر منطقه و مشخص کردن چگونگی توسعه هریک از زیرساخت‌های منطقه                       

این زیرساخت‌ها، زیرساخت‌های فیزیکی است. درخصوص زیرساخت‌های نرم چالش‌های گسترده‌تری داریم. مثلا در خدمات بانکی، کشور کاملا تحریم است؛ اما اگر راهکاری در مناطق آزاد شکل بگیرد، می‌توان از فرصت ایجاد بانک‌های مشترک در مناطق آزاد استفاده کرد. همچنین می‌توانند با ایجاد جذابیت بانک‌های خارجی در مناطق آزاد شعبه بزنند، به‌شرطی که بتوانند از مشکلات تحریم عبور کنند.

مناطق آزاد باید وضعیت حکمرانی مشخصی داشته باشند. باوجود اینکه سازمان‌های مناطق درآمدهایی دارند، اما مدل اداره آنها مثل قسمت‌های دولتی، حقوق‌بگیر هستند. سازمان‌های مناطق آزاد باید تبدیل به شرکت شوند و حکمرانی شرکتی در آنها شکل بگیرد. اعتبار و درآمدی که سازمان منطقه و مدیران دریافت می‌کنند وابسته به عملکردشان باشد. در این صورت می‌توانیم به آنها اختیارات اجرایی بدهیم. اگر سازمان مناطق تبدیل به شرکت شود، چون شرکت ترازی دارد که براساس هزینه و درآمد مشخص می‌شود، عملکرد آن را می‌توان سنجید. درحال حاضر مشخص نیست سازمان‌های مناطق آزاد چه ترازی دارند.

یعنی این امکان وجود دارد که مدیریت مناطق هم به بخش خصوصی سپرده شود؟

چه دولتی چه خصوصی باید شیوه مدیریت شرکتی حاکم شود. برخی از زیرساخت‌ها را باید بخش خصوصی یا حتی خارجی توسعه دهد. هندی‌ها علاقه داشتند در بندر چابهار سرمایه‌گذاری کنند، اما چون مدلی برای تعامل وجود نداشت، هندی‌ها کنار گذاشته شدند.

یکی دیگر از مسائل، زیرساخت‌های حقوقی کسب‌وکار است. قوانین شفافی برای همکاری بین‌المللی، دولت و بخش خصوصی و فعالیت بخش خصوصی وجود ندارد. پروژه‌های آزادراهی و پروژه‌های نیروگاهی و پروژه‌های BOT از اندک کارهایی است که انجام شده. چنین رویکردی نیازمند تمرکز است اما تعدد مناطق آزاد باعث شده امکان تمرکز در آنها وجود نداشته باشد.

چطور می‌توان به جذب سرمایه داخلی و خارجی به مناطق آزاد امیدوار بود؟

پیش‌نیاز جذب سرمایه، ایجاد زیرساخت‌ها و بعد پیش‌بینی‌پذیری است. بخش خصوصی نمی‌داند که دولت و حاکمیت چه برنامه‌ای برای مناطق آزاد دارد و تا وضعیت ثابت یا پیش‌بینی‌پذیر نباشد سرمایه‌گذاری هم در کار نیست. مثلا قوانین ارزی بر قوانین و رویه‌های منطقه آزاد به‌شدت تاثیرگذار است.

وقتی بورس، طلا و مسکن بازدهی خوبی برای سرمایه‌گذاران دارند، منطقه آزاد چطور می‌تواند یکی از مقاصد سرمایه باشد؟

تولید واقعی هیچ‌وقت نمی‌تواند با این بازارها رقابت کند. این بازارها باید مدیریت شوند. با انواع مالیات‌ها بر املاک اضافه یا خریدوفروش طلا، باید از جذابیت این بازار کم کرد. با شفاف‌سازی تراکنش‌های بانکی درقالب PIT می‌توان این وضعیت را کنترل کرد.

ماجرای اصلی، تورم است. در بحث مالیات بر عایدی سرمایه، اگر ارزش طلایی که فرد دارد متناسب با تورم بالا رفته باشد، نباید مالیات پرداخت کند، چون درواقع ارزش دارایی‌اش نسبت‌به زمانی که خریداری کرده، تغییری نکرده است. باید زمانی اعمال شود که در بخشی، رشد سرمایه بیشتر از تورم بود و سرعت معاملات بالا رفت و بازار آشفته شد.

وقتی تورم بالا است و بانک با نرخی کمتر از تورم به افراد وام می‌دهد درواقع دارد به آنها یارانه پرداخت می‌کند، لذا برای همه جذابیت دارد که وام بگیرند و با آن تجارت کنند. این وام‌ها وارد کارهای کوتاه‌مدت که گردش پول در آنها بالا است می‌شود. افراد کالا می‌خرند و می‌فروشند تا خود را به تورم برسانند. پول در همان محلی که تسهیلات اعطا می‌شود باید وارد تولید شود.

شناخت کافی نسبت‌به فرصت‌های کسب‌وکار مناطق آزاد وجود دارد؟

مشکل اطلاعات در مناطق آزاد وجود دارد، اما به این صورت نیست که فرصت‌های سرمایه‌گذاری مشخص نباشد. مشکل در مناطق آزاد این است که چون دستگاه مناسب حاکمیتی مستقر نیست، آماری تولید نمی‌شود. گمرک، مرکز آمار و سازمان مالیاتی وجود ندارد.

نکته پایانی.

کشور از بلای مناطق آزاد به راحتی رها نخواهد شد و حل این مشکل نیازمند فردی است که مقابل درخواست‌های نامشروع برخی نمایندگان مجلس و عوام‌فریبی ایشان ایستادگی کند. مناطق آزاد، قبل از انقلاب با کیش و بعد قشم آغاز شدند. در دولت دوازدهم، هشت منطقه جدید اضافه شد و سوال اینجاست که آیا دولت جدید می‌خواهد بازهم به تعداد مناطق اضافه کند؟ همین‌که این اتفاق نیفتد، پیشرفت است.