ضرورت وضع مالیات بر مجموع درآمد

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش مفصلی به چیستی و ضرورت وضع مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی در ایران پرداخته است. آنچه در ادامه می‌آید، چکیده‌ای از این گزارش است. دانش اقتصاد و تجربه جهانی نشان می‌دهد یکی از مهم‌ترین راهکارهای کاهش کسری بودجه و ایجاد درآمدهای پایدار برای دولت و درعین‌حال یکی از بهترین سازوکارهای گسترش عدالت، کاهش نابرابری و رفع فقر، طراحی بهینه و اجرای دقیق مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی است. در شرایط کنونی اقتصاد ایران نیز یکی از اقدامات اجتناب‌ناپذیر برای اصلاح ساختار بودجه و اصلاح نظام مالیاتی که آثار ارزشمند دیگری ازجمله کاهش نابرابری، رفع فقر و ارتقای عدالت اجتماعی را به‌بار خواهد آورد، اصلاح قوانین مالیاتی با هدف استقرار نظام مالیات یکپارچه بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی است. گزارش حاضر –که اولین گزارش از سلسله گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با موضوع مالیات بر مجموع درآمد است– با هدف معرفی چیستی و ضرورت استقرار این نظام مالیاتی در ایران تنظیم شده است. مرور تاریخچه، انواع و منطق اخذ مالیات بر مجموع درآمد و نیز بیان برتری‌های آن بر نظام کنونی اخذ مالیات بر درآمد در ایران از مهم‌ترین محورهای این گزارش است.

از زمانی که اخذ مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی در کشورهای مختلف جهان رواج یافت دو رویکرد در محاسبه و اخذ مالیات بر درآمد وجود داشته است؛ رویکرد اول اخذ جداگانه مالیات‌ها از پایه‌های مختلف درآمدی است. در این رویکرد قانونگذار پایه‌های مختلف درآمدی را از جهت نوع درآمد (مانند حقوق و دستمزد، سود سپرده‌ها، سود سهام، درآمد املاک، درآمد اتفاقی و...) تفکیک و بر هر پایه با نرخ‌ها و ضوابط مختلفی مالیات وضع می‌کرده است. این رویکرد که به رویکرد انگلیسی اخذ مالیات بر درآمد مشهور است، گاه با اخذ نوعی مالیات مازاد (Surtax) از مودیان پردرآمد نیز همراه بوده است. رویکرد دوم اخذ یکپارچه مالیات از همه پایه‌های درآمدی مودیان است که امروزه در جهان با نام نظام مالیات یکپارچه بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی شناخته می‌شود. این رویکرد که از انتهای قرن نوزدهم در اروپای قاره‌ای رواج یافت هم‌اکنون با الگوهای مختلف در اغلب کشورهای جهان درحال اجراست.

نظام مالیات بر درآمد در ایران از ابتدا با رویکرد اول (اخذ جداگانه مالیات از پایه‌های مختلف درآمدی) متولد شد، حتی آنچه در ماده (15) قانون مالیات بر درآمد مصوب سال 1335، ماده (131) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1345 و ماده (129) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1366 به‌عنوان مالیات بر جمع درآمد افراد پردرآمد و سایر مودیان خاص آمده بود نیز نوعی مالیات مازاد از جنس مالیات مازاد (Surtax) انگلیسی بود که در همین رویکرد قرار داشت و بالطبع نباید آن را با رویکرد دوم که مبتنی‌بر اخذ یکپارچه مالیات از پایه‌های مختلف درآمدی است یکسان دانست. رویکرد اول درحالی همچنان مبنای نظام مالیاتی ایران است که در بیشتر کشورهای جهان – حتی در کشورهای درحال توسعه هم تراز ایران – از دهه‌ها پیش منسوخ شده است. رویکرد کنونی اخذ مالیات بر درآمد در ایران معیارهای عدالت مالیاتی (اعم از عدالت افقی و عمودی) را نقض می‌کند و علاوه‌بر هدردهی بخش مهمی از ظرفیت درآمدی بالقوه دولت، موجب جهت‌دهی نامطلوب فعالان اقتصادی می‌شود. لازم به یادآوری است که به‌لحاظ تاریخی مهم‌ترین و البته تنها تلاش برای استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد براساس رویکرد دوم (اخذ یکپارچه مالیات بر درآمد) قانون مالیات بر درآمد مصوب سال 1322 مجلس شورای ملی بود که به دلایل مختلف ازجمله اشغال کشور توسط قوای بیگانه در آن برهه و نیز بحران‌های متعدد سیاسی و اقتصادی درکنار فراهم نبودن زیرساخت‌های نهادی و اجرایی با شکست مواجه و بار دیگر رویکرد اخذ جداگانه مالیات بر درآمد در ایران احیا شد.

نخستین موضوعی که استقرار نظام مالیات یکپارچه بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی (به معنی رویکرد دوم و نه به‌معنی احیای مالیات مازاد مذکور در قوانین مالیاتی 1335، 1345 و 1366) را ضروری ساخته است، لزوم اصلاح ساختار بودجه و مقاوم‌سازی اقتصاد کشور درمقابل شوک‌های ناشی از تحریم و دیگر تبعات ناشی از کاهش درآمدهای نفتی دولت است. تجربه جهانی و مطالعات داخلی نشان می‌دهد تعریف مالیات بر مجموع درآمد می‌تواند نقشی بی‌بدیل در افزایش قابل‌توجه نسبت مالیات به محصول ناخالص داخلی و کاهش پایدار کسری بودجه دولت داشته باشد. موضوع دوم افزایش نابرابری درآمدی در کشور است. ضریب جینی – به‌عنوان مشهورترین شاخص اندازه‌گیری نابرابری- پس از کاهش نسبتا ملموس در سه‌سال اول دهه 1390 به‌سرعت درحال افزایش و بازگشت به سطوح تاریخی خود در اوایل دهه 1380 (بالاتر از 40 درصد) است. تجربه جهانی نشان می‌دهد مهم‌ترین ابزار سیاستی برای کاهش نابرابری‌های درآمدی استفاده بهینه از ابزارهای مالیاتی و یارانه‌ای است. مطالعات تجربی نیز نشان می‌دهد استقرار نظام مالیات یکپارچه بر مجموع درآمد در ایران می‌تواند به کاهش چشمگیر ضریب جینی و بهبود توزیع درآمد در کشور بینجامد. موضوع سوم که ضرورت نظام مالیات بر مجموع درآمد را روشن می‌سازد لزوم کاهش فقر و ارتقای معیشت طبقات ضعیف است. انتظار می‌رود با استقرار نظام مالیات بر مجموع درآمد، اولا درآمد مالیاتی و درنتیجه توان مالی دولت برای حمایت از اقشار ضعیف افزایش یابد و ثانیا زیرساخت‌های اطلاعاتی فراهم‌شده برای اجرای مالیات بر مجموع درآمد این امکان را ایجاد کند که دولت بتواند منابع جاری یارانه‌ای خود را نیز به‌نحو موثرتری هزینه کند. ضمن آنکه یکی از بهترین شیوه‌ها برای توزیع صحیح و هدفمند یارانه‌های مستقیم به اقشار هدف تعریف این یارانه‌ها به‌عنوان مالیات بر درآمد منفی یا اعتبار مالیاتی برگشت‌پذیر است. بر این اساس اهمیت طراحی بهینه و استقرار کامل مالیات بر مجموع درآمد و تاثیرات عمیق آن بر ارتقای عدالت اجتماعی، کاهش نابرابری، رفع فقر، ‌گذار از اقتصاد نفتی و اصلاح ساختار بودجه کشور به‌حدی است که تصویب مواد قانونی آن می‌تواند به‌عنوان مهم‌ترین میراث مجلس یازدهم تلقی شود.