تخلف دولت در مورد صندوق‌ بازنشستگی نفت

نسیم آنلاین : دکتر محمدعلی فراهانی، عضو پژوهشکده شورای نگهبان:‌ پیرو تصویب «اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت» در هیأت وزیران نکاتی به شرح زیر قابل ذکر است:

۱. اساسنامه مزبور ابتدا در تاریخ ۱۳۹۳/۹/۲۵ توسط هیأت امنای صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت و به استناد ماده (۱۴) [۱] قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت به تصویب رسید و در مرجع ثبت شرکت‌ها به ثبت رسیده و در روزنامه رسمی نیز چاپ شد.

۲. پیرو طرح درخواست ابطال اساسنامه فوق در دیوان عدالت اداری، هیأت عمومی دیوان در تاریخ ۱۳۹۸/۵/۲۲ اساسنامه مصوب هیأت امنا را مغایر قانون تشخیص داد و ابطال کرد. [۲] بر اساس رأی دیوان، «مراجع ذی‌صلاح» مذکور در ماده (۱۴) فوق‌الذکر منصرف از هیأت امنای صندوق بوده و هیأت امنای صندوق‌های بازنشستگی صلاحیت تصویب اساسنامه را نداشته و این امر در صلاحیت هیأت وزیران قرار دارد.

۳. پس از ابطال اساسنامه فوق، به منظور استمرار قانونی فعالیت‌های صندوق‌ها، هیأت وزیران به موجب تصویب‌نامه شماره ۹۷۰۵۹/ت۵۶۸۹۶هـ مورخ ۱۳۹۸/۷/۳ به پیشنهاد مشترک وزارت نفت و سازمان امور اداری و استخدامی کشور اساسنامه صندوق‌ها را به تصویب می‌رساند.

۴. به استناد ذیل اصل ۸۵ قانون اساسی، در مواردی که به تجویز مجلس شورای اسلامی، اساسنامه سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت به تصویب هیأت وزیران می‌رسد باید به منظور اعمال نظارت شورای نگهبان، برای این شورا نیز ارسال شود. این در حالی است که در خصوص تصویب نامه فوق‌الذکر چنین روندی طی نشده است و این تصویب‌نامه در شماره ۲۱۷۳۷ مورخ ۱۳۹۸/۸/۱۱ روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران به چاپ رسیده است.

۵. در پاسخ به اینکه هیأت وزیران موظف است صرفاً اساسنامه سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی را به شورای نگهبان ارسال نماید و «صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت» ماهیتی غیر دولتی دارند باید گفت که اولاً برداشت صحیح از اصل ۸۵ تمامی اساسنامه‌هایی است که هیأت وزیران به تجویز مجلس شورای اسلامی به تصویب می‌رساند، چراکه اساساً این موضوع در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. ثانیاً این موضوع در رویه نظام حقوقی کشور دارای سابقه است. پیش از این نیز اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی به عنوان یک صندوق غیردولتی به تصویب هیأت وزیران رسیده است و بدون اظهارنظر شورای نگهبان در روزنامه رسمی چاپ شده است. شورای نگهبان این اقدام را خلاف قانون اساسی اعلام کرده و دولت پس از مکاتبه قائم مقام دبیر شورای نگهبان [۳] ، اساسنامه مزبور را برای شورای نگهبان ارسال می‌کند.

[۱] . ماده ۱۴ـ کارکنان وزارت نفت و شرکتهای تابعه از نظر بازنشستگی و اموررفاهی تابع صندوقهای بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت میباشند که اساسنامه آنها برابر مقررات به تصویب مراجع ذی صلاح میرسد.

[۲] . رأی هیأت عمومی:

۱- به موجب بند م ماده ۳۵ اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصـوب ۱۳۵۶ مقرر شده: « نگاهـداری و به کار انداختن و بهره برداری از وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت با مراعات کامل منافع و مصالح آنها » جزئی از وظایف هیأت مدیره شرکت ملی نفت قرار داده شده است و در ادامه مقرر شده: «وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت که به هیأت مدیره سپرده شده جزء دارایی و وجوه شرکت نمی باشد. با وجود این هیأت مدیره شرکت نسبت به این وجوه در حکم امین محسوب می شود هیأت مدیره مکلف است سالی یک بار گزارش کامل اقدامات مربوط به وجوه بازنشستگی را به مجمع عمومی تسلیم دارد.»، همچنین به موجب ماده ۷ اساسنامه مذکور تصویب آیین نامه ها و مقررات در امور استخدامی و بازنشستگی و پس انداز و سایر امور کارگزینی کارمندان بر عهده مجمع عمومی شرکت قرار گرفته است، مقررات مذکور مؤید این امر است که ماهیت اداره صندوق بازنشستگی صنعت نفت برگرفته از ماهیت شرکت ملی نفت بوده و با توجه به اینکه مالک اصلی وجوه صندوق کارمندان و بازنشستگان صنعت نفت می باشد این اموال نزد شرکت ملی نفت امـانت است. این وضعیت در سایر شـرکت های دولتی نیز وجـود دارد همانند بانک ملی که وجـوه و سپرده های مردم نزد آن قرار دارد یا صندوق بازنشستگی کشوری که وجوه بازشستگی کارمندان دولت در اختیار آن قرار دارد.

۲- در خصوص مرجع وضع اساسنامه صندوق های بازنشستگی کارکنان دولت از جمله صندوق بازنشستگی صنعت نفت، به موجب ماده واحده قانون اصلاح برخی از مواد قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری ۲۴؍۵؍۱۳۸۰ مقرر شده است: « به منظور هماهنگی برنامه های کلیه صندوقهای بازنشستگی و وظیفه و عناوین مشابه وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی از جمله وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی که شمول مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام است شورای هماهنگی این ماده دارای شخصیت حـقوقی مستقل بوده و طبق ضوابط خود اداره خواهند شد.‌تبصره2- از تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون تأسیس صندوقهای بازنشستگی جدید و تصویب و اصلاح اساسنامه آنها، همچنین اصلاح اساسنامه ‌سازمان بازنشستگی کشوری با پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به تصویب هیأت وزیران می رسد». همچنین مقنن به موجب ‌قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین مصوب ۲۱؍۲؍۱۳۸۳ قواعد حاکم بر صندوقهای بیمه ای از جمله صندوقهای بازنشستگی را مشخص کرده است و به موجب بند ب ماده ۷ این قانون در خصوص نظارت مالی بر منابع این صندوقها مقرر کرده: « تمام دستگاه ها، سازمانها، مؤسسات، نهادها و صندوقهای فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی، درحد استفاده از منابع و تسهیلات نظام تأمین اجتماعی تحت ‌نظارت دولت در چارچوب این قانون قرار می گیرند.» و در بند د ماده مذکور بیان شده است: « د- وجوه، اموال، ذخائر و دارائی های صندوقهای بیمه اجتماعی و درمانی در‌ حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسلهای جامعه تحت پوشش است، هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوقهای موصوف در‌ چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوقها خواهد بود.» در ماده ‍۱۷ قانون مذکور مقنن اعلام کرده: « وزارت رفاه و تأمین اجتماعی مکلف است حداکثر ظرف مدت یک سال ‌از تاریخ تصویب این قانون نسبت به بررسی و اصلاح اساسنامه های کلیه دستگاه های اجرایی، صندوقها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و‌ امدادی (‌در چارچوب طرح جامع امداد و نجات کشور) نظام و سایر دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام و مراتب را پس از تأیید شورای عالی رفاه و ‌تأمین اجتماعی به تصویب هیأت وزیران برساند، استفاده از اعتبارات عمومی برای دستگاه ها، صندوقها و نهادهای مصوب جدید مجاز خواهد بود. ...» همچنین به موجب ماده ۱۹ قانون مذکور مقرر شده :«از تاریخ تصویب این قانون، آن قسمت از قوانین امور بیمه‌های اجتماعی، بیمه خدمات درمانی، امور حمایتی و امدادی که مغایر با این قانون می‌باشد، ملغ ‌الاثر می گردد.» مقررات مذکور مــؤید آن است که اولاً: صنـدوق های بازنشستـگی کارکـنان در کلیه دستـگاه های اجرایی دارای شخصیت حقوقی مستقل می باشند، ثانیاً: از شمول قوانین و مقررات عمومی دولت مستثنی هستند لیکن تحت نظارت دولت قرار دارند، ثالثاً: تصویب و اصلاح اساسنامه آنها پس از پیشنهاد بر عهده هیات وزیران است.

۳- با توجه به اینکه در ماده ۱۴ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۲؍۳؍۱۳۹۱، قانونگذار تصویب اساسنامـه صندوقهای بازنشستگی، پس انـداز و رفاه کارکنان صنعت نفت را بـرابر مقررات برعهده مراجع ذی صلاح گذاشته است و همان گونه که پیشتر ذکر شد، مقنن تصویب و اصلاح اساسنامه صندوقهای بازنشستگی را بر عهده هیأت دولت قرار داده است و نتیجتاً هیچ اختیاری برای هیأت امناء شرکت ملی نفت برای تصویب اساسنامه صندوق صنعت نفت وجود ندارد، مضافاً اینکه در قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب ۱؍۳؍۱۳۹۵ نیز طی بند ۱۳ ماده ۳۳ یکی از وظایف و اختیارات هیأت مدیره: «تهیه و تدوین کلیه ضوابط و مقررات اداری، استخدامی، بیمه، بازنشستگی شرکت و پیشنهاد به مجمع عمومی جهت انجام تشریفات قانونی مطابق مواد (۱۰) و (۱۴) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت» قرار داده شده است که قرینه ای بر اینکه نقش هیأت مدیره و هیأت امناء در این مورد جنبه پیشنهادی داشته و منظور از مراجع ذیصلاح در ماده ۱۴ قانون ذکر شده مرجعی متفاوت با هیأت امنای شرکت ملی نفت می باشد. با عنایت به مراتب فوق تصویب اساسنامه صندوقهای بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت که مورد شکایت قرار گرفته است خارج از حدود اختیارات قانونی شرکت ملی نفت است و تصویب آن به عنوان یک موسسه خصوصی غیر تجاری مغـایر قانون بـه شرح پیش گفته است و مستند بـه بـند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

[۳] . شماره ۴۵۸۲۲/۳۰/۹۰ مورخ ۱۳۹۰/۱۲/۱

معاون اول محترم ریییس جمهور

عطف به شماره ۱۶۲۷۱۵/۴۶۴۲۸ مورخ ۱۳۹۰/۸/۱۵؛ اساسنامه صندوق نوآوری و شکوفایی در اجرای اصل ۸۵ قانون اساسی جهت اظهارظر به شورای نگهبان ارسال که منتهی به اظهارنظر نگردیده است.

مصوبه مرقوم طی شماره ۲۲۹۱۳۲ مورخ ۱۳۹۰/۱۱/۲۳ به سازمان روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ارسال و در تاریخ ۱۳۹۰/۱۱/۲۵ در آن روزنامه منتشر گردیده است.

نظر به اینکه ابلاغ و دستور انتشار مصوبه مزبور بدون اظهارنظر شورای نگهبان بوده که این اقدام خلاف قانون اساسی و بی اعتبار و غیرقابل اجرا می‌باشد و هیچ اثر قانونی بر آن مترتب نیست و ترتب آثار و اجرای آن خلاف قانون است.

بناء علی هذا لازم است فوراً نسبت به الغاء عملیات مرقوم اقدام لازم معمول دارند.

محمدرضا علیزاده - قائم مقام دبیر شورای نگهبان