رویای اصلاح ساختار بودجه محقق می شود؟!

اواسط آبان‌ماه حجت‌الاسلام سید‌ابراهیم رئیسی، رئیس‌جمهور درباره بودجه سال آینده توضیح داد که در بودجه ۱۴۰۱ برای رشد اقتصادی ۸ درصدی پیش‌بینی و برنامه‌ریزی شده‌است. تفاوت بودجه امسال با سنوات قبل در این است که دیگر استانداران برای بودجه و اعتبار به مسؤولان مرکز کشور مراجعه نمی‌کنند و به هر استان اعتباری داده شده تا سهم خود را در راستای تحقق رشد ۸ درصدی ایفا کند. درباره این‌که بودجه امسال چه مشکلاتی داشت و دولت سیزدهم چه میراثی را تحویل گرفت و بودجه سال آینده با چه مختصاتی تهیه و تدوین خواهد شد گزارشی تهیه کردیم که جزئیات آن در ادامه آمده‌است.

در برنامه ششم توسعه، رشد ۸ درصدی اقتصاد پیش‌بینی شده بود که آمار‌ها بیانگر این است در دهه ۹۰ رشد اقتصادی صفر بوده‌است. این در حالی است که در سال‌های پس از برجام و رفع تحریم‌ها، فروش نفت افزایش یافت و رشد اقتصادی بالا رفت، اما میانگین یک دهه‌ای رشد اقتصادی کشور صفر است و در اینجا مشخص می‌شود سیاست‌های اقتصادی متناسب با پیشبرد اهداف آینده کشور اجرا نشده‌است.

 

به این دلیل که با بازگشت تحریم‌ها در سال آینده یک‌باره اقتصاد ایران دچار مشکلاتی شد. برخی کارشناسان بر این باورند برای دستیابی به رشد اقتصادی ابتدا باید شرایطی در کشور فراهم شود که منابع به سمت تولید برود؛ آن هم تولیداتی که جنبه صادراتی داشته باشد. مهم‌تر از آن، اما باید موضوع کسری بودجه در کشور حل شود و پیش‌بینی درآمدی دولت به واقعیت نزدیک باشد تا کسری بودجه خود را با استقراض از بانک مرکزی جبران نکند.

 

تعریف ساده کسری بودجه این است که منابع و مصارف همخوانی ندارد؛ به این صورت که هزینه‌ها بیشتر از درآمد است و دولت مجبور است برای جبران این کسری دست‌به‌دامن بانک مرکزی شود. بانک مرکزی هم با خواسته دولت موافقت کرده و اقدام به چاپ پول بدون پشتوانه می‌کند که نتایج تورمی به‌دنبال دارد.

 

برخی از این چاپ پول در راستای پرداخت حقوق کارکنان دولتی یا اختصاص بودجه انجام می‌شود و نکته مهم اینجاست آثار این اقدام به همه جامعه تعمیم داده می‌شود و تورم کل کشور افزایش می‌یابد. در سال گذشته مراکز پژوهشی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس بار‌ها به دولت دوازدهم پیشنهاد‌هایی مبنی بر اصلاح ساختار بودجه و افزایش درآمد دولت مطرح کرد، اما دولت همان بودجه‌ای را به مجلس ارسال کرد که تدوین کرده بود.

 

چندی پیش رئیس‌جمهور اعلام کرد علاوه بر هزینه‌های جاری دولت، ماهانه ۱۰ هزار میلیارد تومان تعهد دولت قبلی را باید پرداخت کنیم که مربوط به فروش اوراق است. به بیان بهتر دولت اوراق را فروخته و درآمد‌های حاصل از آن را هزینه کرده، اما اکنون که زمان سررسید آن شده، دولت بعدی باید به آن پاسخ دهد.

 

همچنین باید توجه داشت در حال حاضر دولت تقریبا ماهانه ۵۰همت (هزار میلیارد تومان) پرداخت حقوق و هزینه جاری بر‌عهده دارد که در سال حدود ۶۰۰ همت می‌رسد، اما بیشترین درآمد مالیاتی که در ماه می‌توان متصور شد، ۲۵ الی ۳۰ همت است. یعنی به‌طور متوسط ماهانه ۲۰ همت کسری تراز عملیاتی وجود دارد.

 

در سال‌های گذشته این کسری بودجه اصولا با پول نفت جبران می‌شد. اکنون نیز یک بخشی از آن با فروش نفت جبران می‌شود، اما درآمد‌های نفتی بخش اعظمی از آن را نمی‌تواند پوشش دهد. از آنجا که هزینه‌های دولت مانند حقوق و دستمزد لازم‌الاجرا‌ست، بنابراین برای تأمین آن یا باید از بانک مرکزی استقراض کنیم یا انتشار اوراق داشته باشیم یا این‌که دولت دارایی‌های خود را بفروشد که راه سوم در سال‌های گذشته موفق نبوده‌است.

سجاد پادام، کارشناس بودجه در کشور در این‌باره گفت: دولت به‌دلیل پرداخت ماهانه ۵۰ هزار میلیارد تومان حقوق جاری و وجود ماهانه به‌طور متوسط ۲۰ هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی در دوراهی استقراض و انتشار اوراق مانده‌است. کارشناس بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس در‌خصوص وضعیت کسری بودجه کشور گفت: در دنیا یک اصول بودجه‌ریزی وجود دارد؛ یعنی با توجه به این‌که بودجه یک سمت منابع و یک‌سمت مصارف دارد؛ تلاش کشور‌ها بر تراز شدن هزینه و درآمد شکل گرفته‌است که این امر را تراز عملیاتی نام‌گذاری می‌کنند.

 

اما در ایران معمولا تراز عملیاتی منفی را شاهد بوده‌ایم. منفی بودن تراز عملیاتی به آن معناست که همیشه از منابع دیگر یا به عبارت بهتر منابع غیر‌درآمدی برای هزینه‌های جاری استفاده کرده‌ایم. برای نمونه در ادبیات بودجه‌ریزی دنیا، نفت درآمد نبوده بلکه ثروت است، اما در ایران همیشه از درآمد نفت برای امور جاری هزینه شده‌است. این اقدام مانند آن است که شخصی طلا و خانه خود را بفروشد و خرج غذا خوردن در رستوران کند که این کار قطعا منطقی نیست، اما ما این اشتباه را در ۵۰سال اخیر به خرج داده‌ایم.

 

برآورد‌ها نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۰ تراز عملیاتی بودجه رکورد زده و بیش از ۴۰۰همت کسری بودجه تخمین زده می‌شود. روند صحیح بودجه‌ریزی در اقتصاد سایر کشور‌ها این‌گونه است که ابتدا درآمد‌ها پیش‌بینی، سپس بر اساس آن درآمد، هزینه‌های سال آینده به صورت انبساطی یا انقباضی تعیین می‌شود. بودجه‌ریزی در ایران نشان می‌دهد اصولا موضوعی به نام پیش‌بینی درآمد یا تصمیم برای انبساط یا انقباض بودجه وجود ندارد.

 

پادام درباره ناترازی بودجه توضیح داد: وقتی درآمد‌ها کاهش می‌یابد دولت پرداخت بودجه عمرانی را کاهش می‌دهد، در حالی که به حقوق کارکنان دولت افزوده است و این‌گونه از جیب همه شهروندان برای کارمندان دولت حقوق پرداخت می‌کند که به نظر می‌رسد دولت برای سال آینده چنین برنامه‌ای مدنظر ندارد.

مسعود میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور درباره افزایش حقوق کارکنان دولت به خبرنگار ما گفته در طول سال‌های گذشته حقوق کارکنان دولت در شرایطی افزایش یافته که دولت درآمد کافی در اختیار نداشته و برای پرداخت آن از سیستم چاپ پول بانک مرکزی استفاده کرده که این شیوه تورم به وجود آورده و پس از مدتی این افزایش حقوق را بی‌اثر کرده است.

 

وی افزود: دوباره برای سال بعد همین شرایط اجرا شده و مشخص نبود تا کجا قرار بود این رویه ادامه پیدا کند. میرکاظمی درباره افزایش حقوق کارکنان در بودجه سال آینده گفت: افزایش حقوق کارکنان دولت ۱۰درصد به صورت پلکانی خواهد بود، به این صورت که افرادی که حقوق پایین‌تر دریافت می‌کنند افزایش حقوقشان نسبت به افرادی که حقوق بیشتری دریافت می‌کنند بیشتر است و ممکن است برخی افرادی که حقوق بالایی دارند اصلا افزایش نیابد.

 

پادام به تشریح بودجه امسال پرداخت و توضیح داد: در سال۱۴۰۰ حدود ۶۰۰ همت بودجه‌ای بود که به کارمندان و بازنشستگان دولت اختصاص یافت. از طرف دیگر حدود ۸۰همت نیز به صندوق کشوری و حدود ۶۰همت به صندوق لشکری پرداخت شده است.

 

با یک حساب ساده می‌توان متوجه شد حدود ۱۳۰هزار میلیارد تومان فقط به دو صندوق بازنشستگی اختصاص یافته که این مبلغ معادل ۲۰درصد از هزینه‌های کشور است، در صورتی که این صندوق‌ها قبلا پول مردم را گرفته‌اند و قرار بر این بوده که بعدا توانایی بازپرداخت آن را داشته باشند، اما ناکارآمد بودن آن‌ها به دلیل دخالت‌های بی‌جا در قوانین بازنشستگی، موجب این اتفاق شده است.

 

کارشناس بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به بی‌توجهی به بهره‌وری در فرآیند بودجه‌ریزی کشور گفت: بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد یا بودجه‌ریزی اولویت‌دار از جمله راهکار کشور‌های دیگر برای مدیریت درآمد‌ها و هزینه‌هاست. بودجه اولویت‌دار به این معناست که دولت تصمیم بگیرد هر سال بودجه را به یک امر خاص اختصاص دهد. برای نمونه برای سال آتی بودجه اشتغال تعریف می‌کنیم. به این معنا که تسهیلات بودجه که اصولا بالغ بر ۱۰۰هزار میلیارد تومان است، تصمیم می‌گیریم در اشتغال صرف شود.

 

در اقتصاد ایران یک رشد نقدینگی نهادینه شده وجود دارد که باید اصلاح شود، اما جدای از آن، اصلی‌ترین عاملی که منجر به افزایش نقدینگی و افزایش تورم می‌شود، عامل بودجه‌ای است. این گفته حسین رضوی‌پور، پژوهشگر اقتصاد ایران است که معتقد است تورم یک ریشه بانکی و یک ریشه بودجه‌ای دارد که در بخش دوم ناشی از کسری بودجه در ساختار مالی کشور است.

 

رضوی‌پور، عوامل اقتصاد سیاسی مؤثر بر تنظیم بودجه را از آسیب‌های بودجه‌ریزی در کشور می‌داند و می‌گوید اقتصاد سیاسی موجود در بودجه‌نویسی کشور، موجب تخصیص غیربهینه منابع شده و در نتیجه آن شاهد هستیم که برای نمونه در مناطق کویری کشور، صنایع آب‌بر داریم یا در مناطقی برای پتروشیمی‌ها و پتروپالایشگاه‌ها سرمایه‌گذاری کرده‌ایم که به لحاظ توزیع بهینه صنایع در زیست‌بوم کشور شرایط مناسبی نداشته‌اند؛ لذا اقتصاد سیاسی حاکم در کشور ما که به نوعی برآمده از ساختار تعامل دولت و مجلس است، منجر به آن شده که پروژه‌های عظیمی در شهر‌های مختلف شکل بگیرد که عملا موجب از دست رفتن زیست‌بوم، تعدد پروژه‌های ناتمام و هدررفت منابع در کشور شده و نزاع‌های بر سر منابع آب و زیست‌محیطی و اشتغال را افزایش داده است.

 

از طرفی با وجود هزینه‌های بسیار، صرفه اقتصادی مورد نیاز نیز ایجاد نشده است؛ چراکه منابع در نقاط بهینه خود هزینه نشده‌اند؛ بنابراین بودجه‌ریزی کشور مشکل فرآیندی و ساختاری دارد و اقتصاد سیاسی حاکم بر آن موجب ناکارآمدی آن شده است.

 

اصلاح ساختار بودجه به این معناست که برنامه‌ریزی مالی دولت به گونه‌ای تدوین شود که درآمد‌ها و هزینه‌ها به واقعیت نزدیک باشد. بزرگ‌ترین بانک‌های دولتی کشور زیان‌ده هستند که جمع منابع و مصارف آن‌ها ۱۸۴هزار و ۴۶۰میلیارد تومان اعلام شد. از این میزان ۱۴۱هزار میلیارد تومان سهم درآمد‌ها و در مقابل ۱۷۹هزار میلیارد تومان نیز هزینه وجود دارد. بانک‌ملی و بانک‌سپه در میانهشت بانک دولتی و بانک مرکزی به عنوان زیان‌ده ثبت شده‌اند.

بانک سپه در سال‌های اخیر میزبان ادغام پنج‌بانک نیرو‌های مسلح بود. در لایحه شرکت‌های دولتی برای سال ۱۴۰۰، تنها بانک زیان‌ده، بانک‌سپه بود که برای سال آینده بانک‌ملی نیز به جمع زیان‌ده‌ها افزوده شد.
براین اساس برای بودجه سال آینده، ۱۹ شرکت زیان‌ده در امور اقتصادی، سه شرکت زیان‌ده در امور فرهنگی گردشگری و تربیت بدنی و دو بانک زیان‌ده در میان بانک‌ها وجود دارد که در مجموع ۲۴ شرکت و بانک زیان‌ده به ثبت رسیده‌است.

دولت دوازدهم بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات وابسته به دولت برای سال ۱۴۰۰ را همراه فعالیت، برنامه‌ها و بهای تمام شده ارائه کرده بود، اما برای سال ۱۴۰۱، این بخش حذف شده‌است. محتوای بودجه شرکت‌های دولتی آب‌رفته و از ۲۳۳ صفحه ارائه شده برای سال ۱۴۰۰ به ۱۱۸ صفحه برای سال ۱۴۰۱ تنزل یافت. بودجه شرکت‌های دولتی با وجود قوانین و مقرراتی که در سال‌های اخیر به منظور شفافیت و نظارت بیشتر اعمال شده، اما همچنان به عنوان جعبه‌سیاه بودجه محسوب می‌شود که نقاط‌کور و مبهم فراوانی دارد و مبنای محاسبات هزینه‌ها و درآمد‌ها مشخص نیست.

 

جمع مصارف شرکت‌های دولتی ۱۳۶۸هزار میلیارد تومان در سال جاری بوده که برای سال آینده به ۱۸۸۱ هزار میلیارد تومان افزایش یافته که ۳۷/۵ درصد بالا رفته‌است. در قبال آن نیز درآمد‌ها ۳۷/۱ درصد بیشتر شد.

 

رئیس کمیسیون اقتصادی گفت: اصلاح ساختار بودجه ۱۴۰۱ در دستور کار مجلس و دولت است و اصلاح ساختار بودجه برای اولین بار رقم می‌خورد. محمدرضا پورابراهیمی افزود: کلیات بودجه و مفروضات، منابع و مصارف، بودجه شرکت‌های غیردولتی و مناطق آزاد در بودجه ۱۴۰۱ به خوبی دیده‌شده و بودجه با در نظر گرفتن شرایط تحریم تدوین خواهدشد. رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس با اشاره به این‌که در بخش هزینه‌ای بودجه نیز ۳۵ دستگاه شامل می‌شود که به تفکیک قابل برنامه‌ریزی است گفت: برای اولین بار است که اصلاح ساختار بودجه توسط دولت در حال انجام است.

 

رئیس سازمان برنامه‌وبودجه با بیان این‌که دولت با کنترل نقدینگی و جلوگیری از خلق‌پول به سمت تک‌رقمی شدن نرخ تورم حرکت می‌کند می‌گوید در بودجه سال آینده منابع در حوزه بهداشت و درمان در ازای رشد شاخص‌های این بخش اختصاص خواهدیافت. در بخش بهداشت و درمان باید با افزایش بهره‌وری و درآمد‌های اختصاصی به سمت بهبود شاخص‌های کلان این حوزه حرکت کنیم. معاون رئیس‌جمهور افزود: بودجه سال آینده برنامه محور است، منابع بودجه در بخش بهداشت هم در اختیار وزیر قرار می‌گیرد، اما وزارت‌بهداشت باید در قبال بهبود شاخص‌ها پاسخگو باشد.

وی با بیان این‌که وضعیت ضریب جینی نشان‌دهنده افزایش فاصله طبقاتی است، گفت: با وجود ۱۰برابر شدن مصارف کشور در هشت‌سال گذشته معیشت مردم در وضعیت مناسبی قرار ندارد. میرکاظمی همچنین درباره بودجه آموزش‌عالی کشور توضیح داد: با وجود توسعه دانشگاه‌ها و وجود نیرو‌های تحصیل‌کرده وضعیت اثربخشی همین منابع انسانی مناسب نیست. دانشگاه‌ها باید بتوانند در حل مشکلات کشور موثر باشند. در بودجه سال‌آینده منابع این بخش در وزارت‌علوم تجمیع خواهدشد، اما این وزارتخانه و دانشگاه‌ها باید در قبال نتیجه برنامه‌هایی که منجر به بهبود شاخص‌های کلان این حوزه می‌شود، پاسخگو باشند.

 

حسین رضوی‌پور، پژوهشگر اقتصادی معتقد است مشکل نظام بودجه‌ریزی کشور این است که اطلاعات تولید شده مربوط به آمایش سرزمین، قابل استفاده و قابل فهم برای تنظیم‌کنندگان بودجه و تصمیم‌سازان کشور نیست و در واقع این اطلاعات «داده‌مبنا» نبوده و با روش ۵۰ سال قبل تولید و ارائه می‌شوند؛ لذا آمایش سرزمین، کمک چندانی در بودجه‌ریزی و تنظیم برنامه‌های توسعه‌ای کشور نداشته و عملا استفاده درستی از این ظرفیت نشده‌است. به بیان دیگر آمایش سرزمین به صورت فرمالیته انجام شده و خروجی اثربخشی ندارد.
البته مسعود میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه و بودجه چندی پیش اعلام کرده‌بود در قوانین سالانه بودجه و حتی برنامه‌های توسعه پنجساله گاهی آنقدر به حاشیه پرداخته‌شده که متن فراموش شده‌است.

وی تشریح کرده در برخی بخش‌ها تا ۱۰ برابر ظرفیت مورد نیاز کشور سرمایه‌گذاری شده و نتیجه این می‌شود که با تعطیلی آن‌ها اتفاقی در بازار نمی‌افتد که این امر نشان می‌دهد جهتگیری‌های دولت اشتباه بوده‌است. از این رو برنامه‌ریزی بودجه سال آینده، متناسب با همین اصل انجام می‌شود و بودجه سال ۱۴۰۱ پاسخگو، ساده و قابل اندازه‌گیری خواهدبود. به این صورت که در بودجه ۱۴۰۱ تعیین خواهدشد چه درصدی از رشد اقتصادی را بخش کشاورزی، صنعت، ساختمان، خدمات، حمل و نقل و بخش‌های مختلف برعهده خواهندداشت. سهم استان‌ها و شهرستان‌ها نیز در تحقق اهداف بودجه مشخص خواهدشد.

معاون رئیس‌جمهوری تاکید کرده توسعه باید متوازن، متعادل و مبتنی بر آمایش سرزمین باشد مناطق مرزی از استعداد تجاری بالایی برخوردار است که در جهت شکوفا شدن این استعداد‌ها برنامه هفتم توسعه و بودجه سال ۱۴۰۱ بر مبنای آمایش سرزمین تدوین می‌شود.