رفع تحریم‌ها جایی در راهبردِ کلانِ جهانیِ آمریکا ندارد
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که اخیرا منتشر شد به بررسی احتمال رفع واقعی و نه صرفا کاغذی تحریم ایران توسط آمریکا پرداخت و به این سوال پاسخ داد که اقتصاد ایران با در نظر گرفتن این احتمال باید چطور اداره شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «تدبیر اقتصاد کشور در شرایط تحریم: 1. ضرورت برنامه ریزی اقتصاد ملی با فرض ماندگاری تحریم ها» با تاکید بر اینکه بنا بر دلایل مختلف احتمال رفع واقعی و نه صرفا کاغذی تحریم ایران توسط آمریکا، بسیار اندک است، اعلام کرد: تدبیر و برنامه‌ریزی میان‌مدت و چه‌بسا بلندمدت اقتصاد کشور باید با فرض ماندگاری تحریم انجام شود.
در ابتدای بخش «خلاصه مدیریتی» گزارش بازوی کارشناسی مجلس آمده است: «پس از شروع هر موج تحریمی علیه جمهوری اسلامی ایران و به‌موجب صعوبت‌ها و دشواری‌های ناشی از آن، مسئولان و مدیران کشور به‌صورت آشکار یا ضمنی به دنبال پاسخ به این سؤال هستند که: «تحریم تا چه زمانی پابرجاست؟». همچنین تلقی ضمنی در برخی سطوح مدیریتی و در برخی بخش‌ها، این است که با توجه به موقتی بودن تحریم، کافی است تصمیماتی گرفته شود که برای مدت کوتاهی اقتصاد کشور «دوام بیاورد» تا پس از آن و متعاقب رفع تحریم، مجدداً به روال سابق بازگردیم. در گزارش حاضر، برپایه مستندات، ادله و شواهد نشان داده شده است که:
اولاً، رهایی از تحریم متوقف است بر مقاوم شدن در مقابل آن،
ثانیاً، رفع تحریم ایران (به‌صورت واقعی و واجد اثر عینیِ اقتصادی) اساساً جایگاهی در دکترین اقتصادی ـ نظامی آمریکا ندارد،
ثالثاً، نقش بستن انگاره «کوتاه‌مدت بودن تحریم» ملازم خواهد بود یا سیاستگذاری‌های اقتضایی و تشدیدکننده شکنندگی‌های اقتصادی».
در گزارش این مرکز پژوهشی این گزاره کلیدی که «چرا باید سامان اقتصادی و سیاسی کشور، با فرض ماندگاری تحریم، مورد تدبیر قرار گیرد»، ذیل سه بخش اصلی مورد بحث قرار گرفته است. دو بخش اول، از دریچه ساختار حقوقی و دکترین اقتصادی ـ نظامی آمریکا به مقوله تحریم می‌نگرد و محور بعدی، تحریم را از منظر آسیب‌پذیری ساختارهای اقتصادی ایران مورد بررسی قرار می‌دهد.
در بخش اول این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «رفع تحریم؛ پیچیدگی حقوقی و انتفاع اقتصادی؟!» آمده است: «تحلیل کلان اسناد تحریمی آمریکا علیه ایران و همچنین بررسی سیاستگذاری‌های چندین‌ساله آمریکا در حوزه تحریم نشان از آن دارد که مقوله «رفع تحریم» اگرچه در ظاهر، سهل و آسان جلوه میکند، اما در عمل، واجد پیچیدگی‌های فراوان بوده که فهم این پیچیدگی‌ها متوقف است بر طراحی و ساخت تصویری جامع از تحریم‌ها. نکته مهم و اساسی آن است که انتفاع اقتصادی و بهره‌مندی عینی و حقیقی از ناحیه رفع تحریم‌ها بسیار پیچیده‌تر و پُراصطکاک‌تر از خودِ «رفع تحریم‌ها»ست. در این بخش، براساس خوانش ثانویه اسناد تحریمی آمریکا، توضیح داده می‌شود که رفع تحریمهای آمریکا علیه ایران، برخلاف تلقی برخی سیاستگذاران، از منظر حقوقی بسیار دشوار و پُراصطکاک بوده و پیچیدگی‌های خاص خود را دارد.
پیچیدگی‌های حقوقی رفع تحریمهای ایران، ذیل سه محور قابل بیان است:
1. تکمیل زیرساخت‌های حقوقی مرتبط با تحریم و ماهیت غیرزمان‌دار آنها: بررسی اسناد قانونی مرتبط با تحریم، نشان از آن دارد که تحریم بخش‌های اصلی اقتصادی ایران، مستند به قوانین ایالات متحده آمریکاست؛ در نظام حقوقی این کشور، با توجه به قوانین وضع شده در این حوزه، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته شده و تعلیق تحریم زمان‌دار و مشروط است. به‌نظر می‌رسد چه در دوره برجام، چه در آینده، پدیده‌ای تحت عنوان لغو تحریمهای ایران، اساساً در دستور کار ایالات متحده قرار نداشته و نخواهد داشت بلکه در مقابل، در صورت وجود اراده در کشور تحریم‌کننده، حداکثر آن است که تحریمهای ایران در بازه‌های زمانی مشخص تعلیق میشوند نه لغو؛ درنتیجه، همواره خطر اعمال مجدد تحریم‌ها وجود خواهد داشت.
2. درهم‌تنیده شدن تحریمهای هسته‌ای و غیرهسته‌ای و قاعده‌گذاری در جهت تفکیک‌ناپذیری تحریمهای مرتبط با ایران: هم‌زمان با خروج آمریکا از برجام و وضع مجدد تمامی تحریمهای تعلیق شده هسته‌ای، راهبرد جدیدی تحت عنوان «دیوار تحریم (Sanction Wall)» در دستور کار تیم وقت سیاست خارجی آمریکا در قبال ایران قرار گرفت. در این راهبرد جدید، بخش‌ها، سازمان‌ها و نهادهای اقتصادی ایرانی که پیش‌تر در چارچوب مسائل هسته‌ای ادعایی ایالات‌متحده تحریم شده بودند این بار مبتنی بر وجوه ادعایی دیگر نظیر حمایت از تروریسم، نقض حقوق بشر، اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی و ثبات‌زدایی منطقه‌ای تحت تحریم قرار گرفتند. نتیجه این درهم‌تنیدگی آن است که حتی اگر تحریمهای به‌اصطلاح هسته‌ای رفع شوند، باز هم بخش‌ها، نهادها و سازمان‌های اصلی ایرانی از تور تحریمی آمریکا نجات نخواهند یافت و به‌اصطلاح سایر اتهامات تحریمی همچنان پابرجا خواهند ماند.
3. اذعان رسمی و دوحزبی مقامات آمریکا مبنی‌بر ضرورت انعقاد توافق جامع با ایران: سردمداران آمریکایی به‌صراحت بیان می‌کنند که اگر نظام ایران خواهان پایان دادن به فشارهای اقتصادی است باید به‌طور کامل و جامع (نه گزینشی) در راهبردهای امنیتی و سیاست خارجی خود تجدیدنظر کند».
* ابزارهای متعدد آمریکا برای مانع تراشی در مسیر بهره‌مندی ایران از رفع کاغذی تحریم‌ها
سپس بازوی کارشناسی مجلس این سوال مهم را مطرح کرده که «با همه پیچیدگی‌های حقوقی، چنانچه ایالات متحده، اقدام به رفع تحریمهای ایران کند، آیا امکان بهره‌مندی از آنها برای اقتصاد ایران فراهم است؟» و در پاسخ به این سوال اعلام کرده است: «در ادامه و ذیل چند محور توضیح داده خواهد شد که ایالات متحده، حتی در صورت اقدام به رفع تحریم‌ها بر روی کاغذ، ابزارهای متعددی در اختیار دارد که می‌تواند با به‌کارگیری آنها، مانع از بهره‌مندی حقیقی اقتصاد ایران از ناحیه رفع تحریم‌ها شود.
1. امکان ایجاد اختلال در یکی از حلقه‌های زنجیره تعامل برون‌مرزی اقتصاد ایران: تعامل و مبادله اقتصادی بخش‌ها و شرکت‌های ایرانی با طرف‌های تجاری خارج از کشور و انتفاع از این تعاملات، متوقف بر فعالیت بی‌عیب‌ونقص زنجیره گسترده‌ای از اجزای اقتصادی (نظیر نقلوانتقال مالی، لجستیک و حمل‌ونقل، خدمات بیمه‌ای، تأمین نیازهای فناورانه مرتبط با تولید و...) است. حال چنانچه یک حلقه از این زنجیره، سُست یا معیوب باشد یا به‌واسطه دیگر تحریم‌ها (نظیر تحریم بانک مرکزی، شبکه بانکی، گروه کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران و... به اتهام حمایت از تروریسم) قابلیت استفاده نداشته باشد، انتفاع اقتصاد ایران از ناحیه رفع تحریم‌ها کاملاً غیرمحتمل است.
2. امکان بزرگنمایی امتیازهای حداقلی (رفع نمایشی برخی تحریم‌ها) و امتیازنمایی ضدامتیازها: یک نکته مهم که معمولاً در تحلیل‌ها و گاه در روندهای مذاکراتی مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرد تفاوت جنس تعهدات ایران و طرف‌های مقابل در برجام است؛ تعهدات ایران در حوزه هسته‌ای، همگی فنی و فیزیکی بوده و درنتیجه کاملاً ملموس و رصدپذیر هستند؛ اما تعهدات طرف مقابل ماهیتاً غیرملموس و غیرکمی‌اند و فاصله بین تعلیق تحریم تا انتفاع اقتصادی از آن بسیار بیشتر از «آن»ی است که تصور می‌شود. ازاین‌رو، به‌نظر می‌آید که ظرفیت استفاده از دو حربه برای آمریکا کاملاً فراهم است:
الف) رفع نمایشی برخی محدودیت‌ها و تحریمهای غیرمهم؛ توضیح اینکه چنین اقداماتی، در نسبت با کلیت اقتصاد ایران، حد و وزن بسیار ناچیزی دارند و اساساً در حدی نیستند که آنها را بتوان «امتیاز»ی از طرف آمریکا محسوب کرد.
ب) اعطای معافیت‌های موردی و زمان‌مند به‌جای لغو تحریم‌ها؛ توضیح اینکه بعضی از مسئولان بر این باورند که صدور چنین مجوزهایی، نشان‌دهنده شکست راهبرد تحریمی آمریکا علیه ایران در حوزه‌ای خاص است و اشخاص خارجی ذی‌نفع در تجارت با ایران، به آمریکا فشار آورده و در حوزه‌های خاص، مجوز تعامل با ایران را دریافت کرده‌اند. نگاه دیگر آن است که صدور هر مجوز یا لحاظ کردن تخفیف در اجرای تحریم‌ها، جزئی از پازل تحریمهای آمریکا علیه ایران است و باید در آن فضا تحلیل شود. شناخت صحیح دشمن و رجوع به تجربه گذشته کشور نشان می‌دهد که نگاه دوم، قرابت بیشتری با واقعیت بیرونی دارد. درحقیقت، این فهم و ادراک باید در داخل کشور ایجاد شود که هر معافیت یا تخفیف تحریمی، تکمیل‌کننده پازل «فشار حداکثری» آمریکا علیه ایران است. علاوه بر این، چه معافیت‌های عمومی و چه معافیت‌های موردی، هرکدام، برپایه مجموعه‌ای از قواعد الزام‌آور صادر میشوند، به‌طوری که پیاده‌سازی و به‌کارگیری آنها، بیش از آنکه عایدی اقتصادی برای کشور حاصل آورند زمینه را برای فشارهای آتی فراهم می‌کنند.
3. امکان بالا بردن ریسک سیاسی و اقتصادی تعامل با ایران از طریق لفاظی‌های رسمی، هجمه‌های رسانه‌ای و فشارهای غیررسمی»
در بخش دوم گزارش این مرکز پژوهشی، آینده تحریمهای ایران در سایه دکترین اقتصادی/ امنیتی آمریکا مورد بررسی قرار گرفته و آمده است: «توضیح آنکه برخی در داخل کشور برپایه اظهارات مقامات دولت جدید آمریکا درخصوص بازگشت به برجام، به اشتباه تصور می‌کنند که چنین اظهاراتی به‌معنای رفع تحریم‌ها و متعاقب آن، ایجاد گشایش در اقتصاد داخلی درنتیجه تحولات حوزه سیاست خارجی است. این در حالی است که به‌نظر می‌رسد آمریکا نه فقط به‌سبب سیاست‌ها و برنامه‌های منطقه‌ای خود، بلکه به‌دلیل الزامات کلان خود (اعم از پارادایم اقتصادی ـ تجاری حاکم و کشمکش با قدرت‌های رقیب در عرصه جهانی) خواهان حفظ تنش‌ها در منطقه غرب آسیاست و با این نگاه، ذیل دو محور اقتصادی ـ تجاری و دفاعی ـ امنیتی می‌توان نشان داد که اساساً تنش‌زدایی غیرتاکتیکی و بلندمدت، جایی در راهبردِ کلانِ جهانیِ آمریکا ندارد.
1. در بُعد اقتصادی ـ تجاری، بررسی‌ها حاکی از آن است که طی سال‌های اخیر دستگاه حاکمه ایالات متحده آمریکا، طی یک توافق دوحزبی، حمایت از اقتصاد داخلی را در دستور کار خود قرار داده است؛ اقدام آمریکا به خروج از برجام و وضع مجدد تحریمهای ایران را می‌توان هم‌راستا با سیاست تجاری آمریکا ارزیابی کرد. با وضع تحریم به‌ویژه در بخش نفت و گاز، آمریکا بازار صادراتی نفت و گاز ایران را تصاحب نمود. درواقع در چند سال اخیر، آمریکا خود به صادرکننده نفت و گاز بدل شده و در این میان، تحریم ایران فرصتی را برای آمریکا پدید آورد که راحت‌تر بازارهای فروش انرژی ایران را تسخیر کند. نکته قابل توجه آنکه ایالت‌های مختلفی در زمینه تولید گاز و نفت فعال هستند و از صادرات این محصولات منتفع میشوند. برخی از این ایالت‌ها نقش مهمی در انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا ایفا می‌کنند و به‌نظر می‌آید که از ناحیه رفع تحریمهای ایران و به‌تبع، افزایش صادرات نفت و گاز ایران متضرر خواهند شد. حتی اگر دستگاه حاکمه آمریکا، زمانی، تصمیم به تعلیق تحریمهای نفتی ایران بگیرد این اقدام را باید از دریچه رویکرد منفعت‌گرایانه آن کشور مورد تحلیل و بررسی قرار داد؛ به این معنا که احتمالاً، تحریمهای نفتی ایران، زمانی تعلیق میشوند که منافع بخش نفت آمریکا اقتضا کند. به بیان دیگر، رفع تحریمهای ایران و به‌طور خاص تحریم صادرات نفت، علاوه بر متغیرهای سیاسی، متوقف بر پارامترهای اقتصادی متعددی است که یک نمونه آن، منفعت شرکت‌های آمریکایی تولیدکننده نفت و گاز است؛ لذا این انتظار که متعاقب گفتگویی چندجانبه و پس از آن، یک تصمیم سیاسی می‌توان نفت و گاز کشور را مجدداً وارد مدار تجارت جهانی کرد انگاره‌ای شدیداً خوش‌بینانه و البته غیرواقع‌گرایانه است.
2. از طرف دیگر، استراتژی دفاعی ـ امنیتی ایالات متحده آمریکا (که خود، منبعث از توافق دوحزبی بوده و طی ادوار مختلف، دولت‌های حاکم بر ایالات متحده، به اصول استراتژی منتخب پایبند بوده و تنها در به‌کارگیری ابزار و استفاده از روش‌ها، با یکدیگر تفاوت داشته‌اند) واجد دلالت‌های مهمی در موضوع ثبات و ماندگاری تحریمهای ایران است. بررسی مکتوبات پژوهشی و اسناد رسمی ایالات متحده آمریکا نشان از آن دارد که دو حزب اصلی این کشور، توافق دارند که اکنون، آمریکا در حوزه دفاعی ـ امنیتی باید تمرکز اصلی خود را بر کشور چین و روسیه گذاشته و بیش از این، خود را درگیر رویدادها و چالش‌های منطقه غرب آسیا نکند. تحلیل‌گران دفاعی آمریکا با پی بردن به خطای راهبردی خود در تمرکز بر مبارزه با به‌اصطلاح تروریسم در دهه دوم قرن 21 میلادی، مسیر جدیدی را در راهبرد دفاعی آمریکا آغاز نمودند؛ از ابتدای دهه دوم قرن 21، تمرکز آمریکا بر چین (و تا حدودی روسیه) به‌عنوان اصلی‌ترین تهدید بین‌المللی، تبدیل به چالش اصلی امنیت ملی آمریکا شد، اما با این حال، منطقه غرب آسیا از دو جهت محل نگرانی مقامات آمریکاست: آنها از یک‌سو نگران قدرت گرفتن چین و روسیه در منطقه و ازسوی دیگر نگران متحدان خود در منطقه هستند.
راه‌حلی که در اسناد ملی آمریکا برای حل مسئله منطقه غرب آسیا و درعین‌حال، تمرکز بر چین و روسیه اشاره شده است، ایجاد پیمان‌‌ها و مشارکت متحدان آمریکا در هزینه‌های نظامیِ محافظت از منطقه و همچنین تضعیف کشورهای متخاصم است. براساس این راه‌حل، منطقه غرب آسیا نباید تحت سلطه هیچ قدرت متخاصم با آمریکا قرار گیرد. به‌عبارت دیگر، آمریکا که به‌دلیل محدودیت‌های خود، امکان حضور مستقیم در منطقه غرب آسیا را ندارد گسترش ناامنی و بی‌ثباتی در منطقه مذکور را به‌عنوان راهبرد خود برگزیده است. تحریم و ایجاد تنش‌های متعاقب آن ازجمله مهم‌ترین ابزارهای در اختیار آمریکا برای تزریق بی‌ثباتی در منطقه است و آمریکا چنین ابزاری را به‌راحتی کنار نخواهد گذاشت. در چنین شرایطی و با توجه به اینکه آمریکا بر این مسئله تأکید میکند که اجازه تسلط بر منطقه غرب آسیا را به کشورهای متخاصم نخواهد داد و ازسوی دیگر روابط اقتصادی ایران و چین نیز برای آمریکا نگران‌کننده است، لذا این چشم‌انداز که ایران، رفع تحریم (به‌معنای واقعی کلمه و نه فقط بر روی کاغذ) را تجربه کرده و متعاقب آن، گشایش و انبساط در اقتصاد ایران پدید خواهد آمد بسیار دور از واقع است».
در بخش سوم گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، کاهش و رفع آسیب‌پذیری اقتصادی به‌عنوان مهم‌ترین راهبرد مقابله فعالانه با تحریم مورد بررسی قرار گرفته و آمده است: «نفیو در کتاب هنر تحریم‌ها، تصریح میکند که آمریکا اگر بخواهد راهبرد تحریمی موفقی را علیه کشورهای متخاصم پیاده‌سازی کند، باید نقاط آسیب‌پذیری اقتصاد کشور هدف، منابع درآمدی و میزان آمادگی اقتصاد آن کشور در جذب و خنثی‌سازی فشارهای اقتصادی را شناسایی کرده و به‌طور دقیق، کارآمد و با روشی اصولی، فشار اقتصادی را بر نقاط آسیب‌پذیر کشور هدف افزایش دهد و همچنین از تحمیل تحریم بر سایر نقاط {نقاط تاب‌آور و مقاوم} اجتناب کند. دلالت توصیه سیاستی نفیو آن است که تا زمانی که کشور تحت تحریم، آسیب‌پذیری خود را رفع نکند و مشخصاً از محدوده تحریم‌‌پذیری خارج نشود، همواره در معرض خطر بازگشت تحریم‌ها (به همان بهانه‌های سابق یا حتی به بهانه‌های جدید) قرار دارد».
در بخش پایانی گزارش بازوی کارشناسی مجلس هم به این سوال مهم که «مفروض انگاشتن رفع تحریم‌ها چه نسبتی با شکل‌گیری روندهای مخرب در حوزه سیاستگذاری اقتصاد کشور خواهد داشت»، پاسخ داده شده و آمده است: «چشم‌انداز ایجاد انبساط در فضای سیاست خارجی و مفروض انگاشتن رفع تحریم‌ها، قطعاً دلالت‌های اساسی در حوزه سیاستگذاری خواهد داشت و چنانچه برداشته شدن تحریم‌ها، در ذهن مسئولان و سیاستگذاران کشور، بدیهی فرض شود آنگاه تحقق یا تداوم روندهای مخرب در حوزه‌های زیر دور از انتظار نیست:
1. در حوزه مالیه عمومی، از یک طرف، رویه‌های اجرایی و تقنینی، به‌سمت سیاست‌های انبساطی گرایش پیدا خواهد کرد بدون آنکه تبعات این سیاست‌های انبساطی بر روی شکنندگی‌ها و آسیب‌پذیری‌های اقتصاد مورد دقت قرار گیرد و از طرف دیگر، همانند سال‌های اخیر، حتی اقدامات ابتدایی به‌منظور اصلاح ساختار بودجه (که البته ربطی به شرایط تحریم و غیرتحریم ندارد و اقدام به آن، در هر موقعیتی، ضروری است) مورد غفلت قرار خواهد گرفت.
2. بسیار محتمل است که در حوزه مالی و تجاری (داخلی و خارجی)، اقدامات آسیب‌زا و غیرمنطبق با اقتضائات تحریمی کشور در دستور کار قرار گیرد. اقداماتی نظیر سیاستگذاری ارزی غیرمتناسب با شرایط تحریمی کشور، به تعویق انداختن اصلاحات ترازنامه‌ای در شبکه بانکی و درنهایت، تضعیف شبکه‌ها و کانال‌های غیررصدپذیر و مقاومِ بین‌المللی در حوزه نقلوانتقال وجوه.
3. وابسته کردن روندهای اقتصاد داخلی به تحولات سیاست خارجی که باعث خواهد شد اقتصاد، شرطی شده و مشخصاً کنشگران، مصرف و سرمایه‌گذاری خود را تا زمان شکل‌گیری تغییرات اساسی در شرایط سیاست خارجی کشور به تعویق بیندازند. درواقع در چنین حالتی با به تعویق انداخته شدن تقاضای کالاهای بادوام خانوارها و سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها، اقتصاد به احتمال زیاد با مشکل کمبود تقاضای مؤثر روبه‌رو خواهد شد. تجربه نیز مؤیدی بر گزاره فوق است».
جمله پایانی بخش «خلاصه مدیریتی» این گزارش این مرکز پژوهشی عبارتست از: «دلالت سیاستی گزارش حاضر آن است که تدبیر و برنامه‌ریزی میان‌مدت و چه‌بسا بلندمدت اقتصاد کشور باید با فرض ماندگاری تحریم انجام شود. گزاره فوق با توجه به در پیش بودن تدوین برنامه هفتم توسعه، اهمیتی دوچندان می‌یابد».
