تبعات خصوصی سازی سریع در ایران

نسیم‌آنلاین؛ مجید خسروپور، کارشناس ارشد اقتصاد: در ادبیات مربوط به خصوصی‌سازی، در مقام مقایسه، دو کشور چین و روسیه را بسیار با هم مقایسه می‌کنند. معمولا خصوصی سازی چینی به عنوان الگویی مطلوب و نوع روسی به عنوان روشی نامطلوب قلمداد می‌شود. تفاوت این دو الگو عمدتا به دو حوزه برمی‌گردد: یکی سرعت واگذاری‌ها و دیگری وجود یا عدم وجود پیش نیازهایی برای خصوصی‌سازی.

سید احسان خاندوزی، نماینده کنونی مجلس و استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی در توضیح این دو مدل گفته است[1]: «در دنیا دو مدل برای بزرگ شدن بخش خصوصی در اقتصاد وجود دارد. مدل روسی که بلافاصله بعد از فروپاشی شوروی در ۱۹۹۱ شروع به واگذاری مالکیت بنگاه‌های دولتی کردند. این مدل تقریبا تجربه شکست خورده‌ای است که از سال ۹۲ تا ۲۰۰۰ اقتصاد روسیه را دچار مشکل کرد. رشد بهره‌وری انجام نشد و به شدت هم فساد گسترش پیدا کرد. یک مدل هم مدل چینی است. در این مدل واگذاری، مالکیت بنگاه‌های دولتی جزء مراحل آخر گسترش سهم بخش خصوصی در اقتصاد است. در این مدل ابتدا از جا باز کردن برای ورود بخش خصوصی شروع می‌کنند و بنا نیست اولین روز مثلا این شرکت سیمان را خصوصی کنیم. بلکه اجازه می‌دهیم شرکت‌های خصوصی سیمان هم که تا دیروز نمی‌توانستند فعالیت کنند فعالیت کنند و چند سال قاعده این فضاها را یاد بگیرند. وقتی توانایی به دست آوردند، شرکت‌های بزرگ دولتی را می‌توانند مدیریت کنند.»

اما خصوصی‌سازی در ایران به کدام یک از این روش‌ها نزدیک‌تر بود؟ به لحاظ سرعت دو رویکرد می‌توانست در ایران وجود داشته باشد، رویکرد اول معتقد به واگذاری بنگاه‌ها به سرعت بود و رویکرد دوم هم معتقد بود باید بنگاه‌ها به تدریج واگذار شوند.

اقتصاددان‌ها با گرایش‌های مختلف نسبت به واگذاری بنگاه‌ها با سرعت زیاد هشدار دادند. آنها واگذاری را دارای مقدماتی می‌دانستند که باید رعایت می‌شد؛ مواردی از جمله:

•  بهبود فضای کسب و کار
• به وجود آوردن لوازم حکمرانی خوب
• بهبود شرایط اقتصاد کلان
• آزادسازی
• بهبود امنیت سرمایه‌گذاری
• توانمندی بخش خصوصی

آنچه روی کاغذ تصویب شد واگذاری بنگاه‌ها به سرعت بود. قرار بود از ابتدای تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 که سال 87 بود، تا سال 1393 همه واگذاری‌ها انجام شود. چنین فشاری در حالی که بخش خصوصی در ایران توانمندی لازم برای به عهده گرفتن این حجم از واگذاری را نداشت غیر واقع بینانه بود. در ماده 14 این قانون آورده شده بود که: « عملیات واگذاری توسط دولت باید به نحوی انجام گیرد که حداکثر تا پایان سال 1393 کلیه واگذاری‌ها خاتمه یابد.» همین نگاه غیر واقع بینانه باعث شد تا اولا بخش زیادی از بنگاه‌ها در این دوره واگذار نشوند و در ثانی نوعی عجله برای واگذاری بنگاه‌های دولتی به وجود بیاید که تبعات خاص خود را داشت.

قرار بود بنگاه‌ها به سرعت واگذار شوند اما دو مشکل اصلی وجود داشت. مشکل اول این بود که بخش خصوصی واقعی توانمندی لازم برای به عهده گرفتن بنگاه‌های بزرگ دولتی را نداشت. طبق آمارهای سازمان خصوصی سازی 92.2 درصد از واگذاری‌ها به صورت بلوکی انجام شده است. منظور از واگذاری‌های بلوکی واگذاری‌هایی است که در آن بخشی از سهام یا دارایی بنگاه قابل واگذاری به صورت بلوک یکجا عرضه شده و به فروش می‌رسد. در مورد بنگاه‌های بزرگی مثل دشت مغان، مخابرات و... چنین بلوک‌هایی- که طبق قانون حداقل باید 5 درصد ارزش بنگاه باشند- ارزش ریالی بسیار بالایی دارند و بخش خصوصی واقعی نمی‌تواند آن‌ها را خریداری کند. حتی وقتی این بلوک‌ها در بورس عرضه می‌شوند باز هم با وجود این که هر خریداری امکان خرید دارد ولی بلوک واگذاری آنقدر بزرگ است که توانایی خرید را ندارد. مزایده‌ها هم به همین صورت هستند. روش مزایده برای شرکت‌های غیر بورسی به کار برده شده است. این شرکت‌ها هم گاها بسیار بزرگ هستند. لذا بخش خصوصی واقعی تنها توانایی خرید بنگاه‌های کوچک را داشته است.

مشکل دوم هم این بود که به فرض توانمندی انگیزه لازم را نداشت. از طرفی عواملی خارج از اراده و اختیار خریدار وجود داشت که باعث می‌شد خریدار به این نتیجه برسد که بنگاه دولتی نمی‌تواند برای او سودده باشد. از جمله اینکه شرایط اقتصاد کلان و فضای کسب و کار مناسب نبود. بنگاه حق قیمت‌گذاری نداشت و با یک تصمیم تعرفه‌ای ممکن بود یک بنگاه ورشکست شود. این موارد ربطی به این نداشت که مدیریت یا مالکیت بنگاه دولتی است یا خصوصی. از طرف دیگر قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 بنگاه‌های دولتی را برای بخش خصوصی غیرجذاب کرده بود.  طبق این قانون خریدار متعهد بود که سطح اشتغال را تا 5 سال حفظ کند و اختیار فروش اموال و دارایی‌های بنگاه را هم نداشت. این موارد در شرایطی بود که بیشتر بنگاه‌های دولتی از وجود نیروی مازاد، بهره‌وری پایین و بعضا بدهی‌ها و زیان‌های انباشته رنج می‌بردند.

حال در این شرایط چطور ممکن بود تا سال 93 همه بنگاه‌های دولتی طبق قانون واگذار شوند؟ چند راه پیش روی دولت وجود داشت یا باید بنگاه را به لحاظ قیمتی برای خریدار جذاب می‌کرد یا اینکه اساسا باید قید بخش خصوصی واقعی را میزد و بنگاه را به بخش‌های عمومی غیردولتی واگذار می‌کرد یا اینکه بنگاه‌ها را بابت بدهی‌هایش رددیون می‌کرد. سهام عدالت هم گزینه دیگری روی میز دولت بود. دولت از همه این راهکار ها استفاده کرد؛ گرچه نتوانست در مدت تعیین شده همه واگذاری‌ها را انجام دهد.

واگذاری با سرعت زیاد تبعات خاصی برای اقتصاد ایران داشت.

اولا بخش زیادی از واگذاری‌ها به رددیون اختصاص پیدا کرد. شیوه رد دیون عموما به این صورت بوده است که پس از قیمت‌گذاری بنگاه و برگزاری مزایده کسی حاضر به خرید نشده است؛ به طوری که تا سال 1398 تنها 12 درصد از مزایده‌ها به نتیجه رسیدند. در اینجا سهم دولت در بنگاه به صورت رددیون بابت بدهی‌ها  به مجموعه طلبکار از دولت واگذار شده است.

1. طبق گزارشات سازمان خصوصی‌سازی حدود 22 درصد از واگذاری‌ها تا قبل از دولت روحانی به رددیون اختصاص داشت.
2. حدود 54 درصد از واگذاری‌ها در دولت روحانی به رددیون اختصاص پیدا کرد.

(علت این دسته بندی تفاوت زیاد نرخ ارز قبل و بعد از دولت روحانی است. اگر این دسته‌بندی را انجام ندهیم نسبت گیری ریالی در طول زمان چندان مفید نخواهد بود.)

دوما طبق آمار سازمان خصوصی‌سازی حدود 20 درصد از واگذاری‌ها تا قبل از دوره روحانی به سهام عدالت اختصاص پیدا کرد (در دولت آقای روحانی کار تخصیص سهام عدالت پایان یافته بود).

بقیه واگذاری‌ها هم گرچه ظاهرا به مقصد بخش خصوصی بود اما در بسیاری از واگذاری‌ها شبکه در هم تنیده‌ای وجود داشت که نهایتا به بخش دولتی یا عمومی غیردولتی می‌رسید. این به این علت بود که در واگذاری بلوک‌های بزرگ از سهام شرکت‌ها، بخش خصوصی واقعی توانمندی خرید نداشت. بررسی‌ها نشان می‌دهد که تنها حدود 20 درصد از واگذاری‌ها به بخش خصوصی واقعی رسیده است. این موارد باعث شد تا پای بخش عمومی غیردولتی بیش از آنچه تصور میشد به واگذاری‌ها باز شود.

با وجود همه این موارد دولت سعی کرد تا بنگاه‌ها را به لحاظ قیمتی برای بخش خصوصی جذاب کند؛ در واقع دولت برای اینکه سهم بخش خصوصی را بیشتر کند گزینه موجود دیگری نداشت. این همان جایی است که دولت‌ها به مفت‌فروشی متهم شده‌اند. واگذاری‌هایی که زیر قیمت انجام شدند، مبلغ نقدی پیش پرداخت بسیار کم بوده و اقساط هم بسیار بلند مدت بوده است. طبیعتا در اقتصاد تورمی ایران اقساط بلندمدت به نفع خریدار است. این دسته از واگذاری‌ها در فضای رسانه‌ای کشور به شدت بازتاب پیدا کردند. مواردی مثل هفت تپه، کشت و صنعت مغان و هپکو از این دسته هستند.

امروز در رسانه‌ها بسیار روی این موضوع تمرکز می‌شود که چرا یک کارخانه پس از خصوصی‌سازی تعطیل شده یا چرا یک شرکت بزرگ با قیمتی پایین واگذار شده است در حالی که بسیار طبیعی است که در محیط اقتصاد ایران دولتی یا خصوصی بودن مالکیت و حتی مدیریت یک بنگاه تاثیر چندانی روی عملکرد بنگاه نداشته باشد. از طرفی با واگذاری بنگاه به بخش خصوصی و قطع شدن حمایت‌های دولتی بسیار طبیعی است که شاهد تعطیلی کارخانه‌ها و اعتراضات کارگری باشیم. مشکل را باید در جایی جستجو کرد که بدون فراهم شدن شرایط برای سودآوری تولید و فعالیت اقتصادی در فضایی آزادانه تصمیم به واگذاری بنگاه‌ها گرفته شد.