تراکم جمعیتی، شاخص گم‌شده توسعه شهری

نسیم‌آنلاین: چندی پیش در اوایل شهریورماه 1403، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی به بررسی رویکردهای توسعه شهری افقی و عمودی از منظر ابعاد گوناگون تراکم جمعیتی پرداخت. به گفته پژوهش‌گران مجلس، تا کنون در نصوص قانونی، اشاره مستقیمی به مبحث تراکم جمعیتی شهرها صورت نگرفته و گزارش مرکز پژوهش‌ها، به نوبه خود نخستین کوشش در راستای بررسی این شاخص در شهرهای ایران است. همچنین لازم به ذکر است که قوانینی نظیر:

1. سیاست‌های کلی نظام در امور شهرسازی، در تاریخ 29/11/1389
2. سیاست‌های کلی نظام در امور مسکن، در همان تاریخ
3. سیاست‌های کلی جمعیت، در تاریخ 30/2/1393
4. قانون نظارت بر گسترش شهر تهران، مصوب سال 1352
5. قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی، مصوب سال 1353
6. قانون اراضی شهری، مصوب تاریخ 27/12/1360
7. قانون زمین شهری، مصوب تاریخ 22/6/1366

اشارات غیرمستقیمی به موضوع تراکم جمعیت صورت گرفته است. می‌توان گفت تنها اشاره صریح و مستقیم به این موضوع، در تبصره «1» بند «ب» ماده (50) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران(1407-1403)، مصوب تاریخ 1/3/1403 رقم خورده است. در متن این برنامه عدد تراکم جمعیتی شهرهای ایران، حداکثر 60 نفر بر هکتار محاسبه و در نظر گرفته شده است. در این گزارش، عنوان شده که مرکز پژوهش‌های مجلس برای تکمیل تحقیقات خود، از دو منبع اصلی جمع‌آوری اطلاعات آماری، یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به عنوان مرجع اصلی تصویب طرح‌های جامع شهری و مرکز آمار ایران به عنوان مرجع اطلاعات سرشماری عمومی نفوس و مسکن بهره برده است. برای بررسی طرح‌های توسعه افقی یا عمودی شهرها مبنی بر تراکم جمعیتی، محققان داده‌ها را طبق سه شاخص جمعیت، مساحت و موقعیت مکانی شهرها دسته‌بندی کرده و اطلاعات وارده را با یکدیگر تطبیق دادند. به این معنا که اشتراکات داده‌های جمعیتی مرکز آمار ایران نظیر تعداد ساکنین هر شهر، داده‌های مربوط به محدوده و مساحت شهرها و موقعیت مکانی و جغرافیایی کل شهرهای ایران تجمیع شده که برآیند این اشتراک، در تعداد 904 شهر از 1417 شهر کشور متجلی است. خلأ اطلاعاتی در برخی حوزه‌ها نظیر محدوده دقیق تعدادی از شهرها، موجب شکل‌گیری این اختلاف آماری گشته است. شایان ذکر است که از 1417 شهر کشور، بنا به گزارش شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تعداد 509 شهر، فاقد مساحت معین محدوده شهری هستند؛ به عبارتی مساحت دقیق محدوده 36% از شهرهای کشور مشخص نیست! به طبع مشخص است که نبود اطلاعات کافی مساحتی، موجب می‌شود که محققان از محاسبه تراکم جمعیتی شهرهایی با این ویژگی بازبمانند.

تراکم از مهم‌ترین معیارهای برنامه‌ریزی، طراحی و مدیریت شهری است. تراکم جمعیت شهر در ارتباط مستقیم با اندازه شهر(بُعد جمعیت) قابل تبیین و تخمین است. از این رو می‌توان از طریق اندازه شهر به تعریف تراکم پرداخت و برعکس؛ به وسیله تراکم، اندازه شهر را تعریف کرد. از سوی دیگر، ساماندهی عملکردهای شهری رابطه‌ای تنگاتنگ با موضوع تراکم جمعیتی شهر دارد. اهداف کنترل تراکم را می‌توان برقراری موازنه منطقی بین میزان فعالیت ساختمان‌ها و فضاهای باز و سبز اطراف آنها و نیز ایجاد محیط زیست باکیفیت بهتر بیان کرد. با تعیین تراکم، می‌توان نسبت به کنترل جمعیت و ساخت‌وسازها اقدام کرد. کنترل سقف جمعیتی و در پی آن، تراکم جمعیتی شهر، به شکل ضوابط و دستورالعمل‌های شهرسازی در کنار سایر ضوابط شهری از جمله کاربری زمین، شبکه معابر و جزء آن قرار می‌گیرد که برای اجرا به تصویب مراجع ذی‌صلاح می‌رسد. به طور مصداقی، در خصوص توسعه افقی یا توسعه عمودی، متوسط طبقات ساختمان‌ها یا تراکم ساختمانی شاخص دقیق‌تری برای دلالت به این مفهوم است. بنا به گزارش مرکز پژوهش‌ها در یک مصداق عینی، تراکم جمعیتی بسیاری از شهرهای امروز با تراکم جمعیتی دهه 30 شمسی برابر است. در حالی که به لحاظ تراکم ساختمانی و تعداد طبقات به طور مستمر شاهد روندی افزایشی هستیم. (جدول 9، شکل1، جدول 7)

طبق اطلاعات به دست آمده از جداول و نقشه بالا، مشخص می‌گردد که مجموع تراکم جمعیتی شهرهای کشور، 60 نفر در هکتار است. به این معنا که مجموع جمعیت شهرهای کشور تقسیم بر مساحت‌هایشان، تراکمی مطابق با 59 نفر در هکتار را نشان می‌دهد. همچنین، چنین نتیجه می‌شود که با افزایش رده جمعیتی شهرها، بر تراکم آنها نیز افزوده می‌شود. اما در این میان، تنها استثناها، شهرهای دارای جمعیت بین 250 هزار تا 500 هزارنفر هستند که بیش از رده جمعیتی بالاتر، تراکم جمعیتی دارند. در این مقایسه، بیشترین تراکم جمعیتی با حدود 100 نفر بر هکتار مربوط به 8 کلانشهر کشور است. (شکل 2)

نقشه پراکندگی تراکم جمعیتی شهرهای کشور نشان می‌دهد که پراکندگی جمعیت در کشور متعادل نیست. به طور مشخص، بیشترین تراکم جمعیتی مربوط به بخش‌های شمالی و غربی کشور است و استان‌های شرقی و مرکزی، سهم کمتری از جمعیت را در خود جای داده‌اند. تراکم بالاتر در کلانشهرها، صرفاً مختص ایران نیست و مطالعات جهانی نیز حاکی از بالاتر بودن این شاخص در سایر کلانشهرهای جهان است. همچنین جالب توجه است که افزایش تراکم جمعیتی با افزایش جمعیت شهرهای مرکز استان نیز صادق بوده و مانند نتایج حاصل از بررسی کل شهرها، مراکز استان‌هایی با جمعیت بین 250 هزار تا 500 هزارنفر از این قاعده پیروی نکرده‌اند. لازم به ذکر است که بیشترین تراکم جمعیت در شهرهای مرکز استان به ترتیب برای تهران با عدد 141، اصفهان با 104 و بوشهر با 101 نفر بر هکتار است. همچنین کمترین تراکم، مربوط به شهرهای شهرکرد با عدد 38، کرمان با 41 و یزد با 49 نفر بر هکتار است. (شکل 6 و 8)

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین به مجموعه‌های شهری و ابعاد مختلف آن اشاره می‌کند. در این گزارش آمده که بررسی و مرتب‌سازی داده‌های تراکم شهرها، نتایج جالبی را نشان می‌دهد که یکی از آنها صدرنشینی شهرهای اقماری و تراکم بالای جمعیتی آنهاست که دلالت به مفهوم کلان‌تر منطقه کلانشهری و یا مجموعه شهری دارد. منطقه‌ای که ورای شهر مادر در گستره‌ای قابل توجه، تعداد زیادی سکونت‌گاه در ارتباط شغلی و خدماتی با شهر مادر شکل گرفته‌اند و معمولاً رشدهای جمعیتی چشم‌گیری را تجربه می‌کنند. نکته جالب توجه اینکه مقادیر بالاتر تراکم جمعیتی شهر در شهرهای اقماری پیرامون کلانشهرها به خصوص در مورد شهر تهران است. به نحوی که بعضاً عدد ثبت شده در شهرهای وابسته میزانی بیشتر از آن مقدار در شهر مادر بوده است. این گزارش در ادامه به تعریف مجموعه‌های شهری پرداخته و در جدولی 114 شهر با چنین ویژگی‌هایی را نام برده است.

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه 31/2/1388 در اجرای تبصره «1» ماده (1) مصوبه مورخ 26/7/1374 هیئت وزیران، مجموعه شهری و تبیین شاخص‌های آن را تحت گزاره «محدوده‌ایست جغرافیایی که از یک شهر مرکزی و حداقل 2 شهر پیرامونی و نواحی روستایی مابین آنها تشکیل یافته که تمامی شهرهای پیرامونی آن با شهر مرکزی دارای یکپارچگی اقتصادی، اجتماعی و خدماتی بوده و لازم است تحت مدیریت یکپارچه باشد» تعریف کرده است. بنا بر این تعریف، مجموعه‌های شهری در سه گروه زیر طبقه‌بندی می‌شوند:

1. مجموعه شهری میانی: در صورتی که جمعیت شهر مرکزی هر مجموعه شهری، بر اساس آخرین سرشماری رسمی کشور بین 200 هزار تا 500 هزارنفر باشد.
2. مجموعه شهری بزرگ: در صورتی که جمعیت شهر مرکزی هر مجموعه شهری، بر اساس آخرین سرشماری رسمی کشور بین 500 هزار تا یک میلیون نفر باشد.
3. منطقه کلانشهری: در صورتی که جمعیت شهر مرکزی هر مجموعه شهری، بر اساس آخرین سرشماری رسمی کشور یک میلیون نفر یا بیشتر باشد. (جدول 13 (4 عکس))

در نهایت، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با بررسی چندجانبه از آخرین وضعیت پراکنش تراکم جمعیت شهرهای ایران، با توجه به وجود بیش از 1450 شهر و 75% شهرنشینی جمعیت ایران، پیشنهاد می‌دهد که در حوزه‌های آماری، بانک داده پوششی و فراگیر از اطلاعات شهرهای کشور تشکیل شود تا خلأهای آماری و اطلاعاتی در این مباحث برطرف شوند. همچنین از آنجا که هدایت شهرنشینی، شهرسازی و توسعه شهری به طور مستقیم با توسعه ملی و آمایش سرزمینی مرتبط است، پیشنهاد می‌دهد که وزارت راه و شهرسازی در راستای تهیه سند سیاست ملی شهری(شهرسازی) و ایجاد بانک داده و شناسنامه شهرها قدم برداشته و سیاست‌های توسعه شهری در یک چشم‌انداز بلند را تبیین کند.

در همین راستا، در سطح دیگر، با توجه به استقرار بخشی از نظام مدیریتی شهرها ذیل وزارت کشور، در زمینه تهیه شناسنامه شهرهای کشور پیشنهاد می‌کند که وزارت‌خانه مذکور با همکاری وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نسبت به تهیه شناسنامه شهرهای ایران با طیف داده‌های کمی مشخص اقدام کنند. چنین بانک داده‌ای قطعاً نقش پایه‌ای بسیار پررنگی در انجام پژوهش‌های کاربردی و نیز شناخت و حل مسائل متعدد شهرها خواهد داشت. لازم به ذکر است که انجام هرچه سریع‌تر سرشماری عمومی نفوس و مسکن کمک شایانی در تدقیق داده‌های حوزه مسکن و شهرسازی خواهد کرد.   

عکس: اکوایران